9 Aralık 2019 tarihi itibarı ile Dünya Ticaret Örgütü’nün (World Trade Organization) Temyiz Organı’nda (Appellate Body) görev yapan üyelerin ikisinin (Ujal Singh Bhatia ve aynı zamanda başkanlık görevini yürüten Thomas R. Graham) daha görev süresi sona erdi. Böylelikle, DTÖ’nün Temyiz Organı’nda yalnızca tek bir üye kaldı. Son iki yıldır atamalara onay vermeyen ABD’nin DTÖ’nün uyuşmazlık çözüm mekanizmasını kilitleme yönündeki politikaları sebebiyle yeni üye atamaları yapılamıyor. Bu ne anlama geliyor? DTÖ’nün uyuşmazlık çözüm mekanizmasının sonu mu geldi? ABD’nin şikayetleri neler? Bundan sonra ne olacak gibi soruların özet niteliğindeki cevaplarını aşağıda bulabilirsiniz.
(1) DTÖ’nün Uyuşmazlık Çözüm Mekanizması ve Temyiz Organı’nın Mekanizma İçerisindeki Yeri
Devletler eliyle kurulup, devletlerin yetki alanlarına ve/veya bir takım faaliyetlerine sınırlamalar getiren uluslararası organizasyonların etkinliği gerek uluslararası ilişkiler gerekse de uluslararası hukuk literatüründe sık sık alevlenen bir tartışmadır. Genellikle askeri ve ekonomik açıdan güçlü devletlerin uluslararası organizasyonlar içerisinde yönlendirici konuma ulaşmak için bir rekabet içerisinde olmaları ve zaman zaman kendi içlerinde gruplaşarak organizasyonların kontrolünü paylaşmak üzere anlaşmaları doğal görünmektedir. Zira, uluslararası platformdaki çıkar birliklerini kontrol edebilmek devletlerin yalnızca dünya üzerindeki ömürlerini garanti altına almakla kalmaz, ayrıca iç politikada da önemli bir propaganda konusu teşkil eder. Bu nedenle uluslararası organizasyonlarda oluşumuna tanıklık ettiğimiz güç gruplarının egemenlik savaşı, bu organizasyonların varoluş nedenlerini ve gerçek işlevlerini sorgulamamıza yol açar.
Tam da bu sorgulamaların ortasında bir çeşit uluslararası yargı yetkisini haiz Dünya Ticaret Örgütü’nün nispeten etkin addedilen uyuşmazlık çözüm mekanizması, 1995 yılından beri önemli miktarda uluslararası ticaret uyuşmazlığını çözüme kavuşturarak küresel ticaret sisteminin en önemli unsurlarından biri haline gelmiştir.
DTÖ’nün uyuşmazlık çözüm sisteminin temel çalışma esasları DTÖ’nün Uyuşmazlık Çözüm Mutabakatı’nda[1] belirlenmektedir. Buna göre, DTÖ üyesi devletler arasındaki DTÖ anlaşmalarından kaynaklanan uluslararası ticaret uyuşmazlıkları esas itibarı ile her somut olay özelinde Uyuşmazlık Çözüm Organı (Dispute Settlement Body) tarafından kurulan panellerde çözüme kavuşturuluyor. Panel kararları, temyiz edilmediği takdirde, Uyuşmazlık Çözüm Organı’nın alacağı uygulama kararı ile birlikte hukuken bağlayıcı nitelik kazanıyor. Panel kararlarının, temyiz edilmesi veya karara yönelik uygulama kararının tüm DTÖ üye devletleri temsilcilerinin bulunduğu Uyuşmazlık Çözüm Organı tarafından oybirliği ile reddedilmesi halinde karar, DTÖ’nün Temyiz Organı’na uyuşmazlığı bir üst merci olarak tekrar değerlendiriyor.
Temyiz Organı, 7 üyeden oluşuyor. Bununla birlikte, her bir uyuşmazlık bakımından rotasyon usulü ile belirlenen 3 üye uyuşmazlığı inceleyip, karara bağlıyor. Temyiz Organının kararlarının hukuken bağlayıcılık kazanabilmesi ve icra edilebilir hale gelebilmesi için Uyuşmazlık Çözüm Organı’nın uygulama kararı alması gerekiyor. Bu noktada belirtmek gerekir ki Temyiz Organının kararlarına ilişkin uygulama kararı (adoption) alınmasının veto edilmesi ancak oybirliği ile (negative consensus) mümkün olabiliyor. Dolayısıyla, Temyiz Organının kararının uyuşmazlık taraflarından en azından birinin lehine sonuç doğuracağı düşünüldüğünde, Temyiz Organı kararının uygulanmasının Uyuşmazlık Çözüm Organı’nda reddedilmesi yalnızca teorik bir ihtimal olarak karşımıza çıkıyor. Bu nedenle uygulamada, Temyiz Organının kararlarını, uyuşmazlık çözüm mekanizmasının esasa ilişkin son halkası olarak görmek mümkündür. Elbette kararların uygulanmasına ya da uyulmaması sonucundan açılacak davalarda aynı süreçten geçmektedir.
Temyiz Organının kuruluş ve çalışma esasları Uyuşmazlık Çözüm Mutabakatı ile bu Mutabakat’a göre çıkarılmış olan Çalışma Usulleri’nde belirleniyor. Uyuşmazlık Çözüm Mutabakatı’nın 17(2). maddesi uyarınca Temyiz Organı’nın üyeleri Uyuşmazlık Çözüm Kurulu tarafından tüm DTÖ üyelerinin oybirliği ile atanmaktadır. Temyiz Organı üyeleri, dört yıllık dönem için atanmaktadırlar ve görev süreleri yalnızca bir defaya mahsus olmak üzere uzatılabilir.
Uyuşmazlık Çözüm Mutabakatı’nın 17(6). maddesi uyarınca Temyiz Organı’nın incelemesi, somut uyuşmazlığın çözümü için oluşturulmuş olan panel kararında ortaya konan hukuki sorunlar ve panel tarafından geliştirilen hukuki değerlendirmelerin yerindeliği ile sınırlı. Diğer bir ifade ile Temyiz Organı, uyuşmazlığın hukuki kapsamını genişletemez ya da uyuşmazlık hakkında yeni deliller toplayamaz. Kaldı ki Uyuşmazlık Çözüm Mutabakatı’nın 19(2). maddesi uyarınca DTÖ üyelerinin DTÖ anlaşmalarından kaynaklanan haklarını genişletecek veya daraltacak bir hukuki yorum yapma yetkisini de haiz değildir. Bu nedenle Temyiz Organı, panel tarafından ortaya konan hukuki çerçevede, panelin ulaştığı hukuki sonucun DTÖ anlaşmaları ile uyumluluğunu değerlendirmektedir.
(2) ABD Temyiz Organı’na Üye Atanmasını Neden Engelliyor?
1996 – 2018 yılları arasında Temyiz Organına giden 156 uyuşmazlığın 85’ine taraf (hem temyiz eden, hem de aleyhine temyiz edilen olarak) olan ABD[2], on yılı aşkın bir süredir Temyiz Organının çalışma esaslarını ve kararlarını sert bir şekilde eleştirmektedir. 2011’in başlarından beri bazı Temyiz Organı atamalarını veto eden ABD, 2011 yılının başlarında “rutin” olarak kabul edilen bir usul olan görev süresi uzatımını kendi adayı olan ve dünyanın önde gelen uluslararası ticaret hukukçularından biri olan Jennifer Hillman için sebep göstermeksizin reddetmiştir. Temyiz Organına karşı ABD’nin açtığı savaşın ilk ciddi adımı olarak yorumlanan bu vetonun ardından, 2016 yılında Obama yönetimi, Güney Kore’li üye Seung Wha Chang’ın görev süresi uzatımı kararını veto etmiştir. Bu veto kararının gerekçesi ise “Temyiz Organı üyeliğinin gereklerini yerine getirmemek” olarak açıklanmıştır.
2017 yılından beri Temyiz Organının çalışma esaslarına eleştirilerini sertleştiren ve DTÖ’nün uyuşmazlık çözüm sisteminin temelden değişmesi gerektiğini vurgulayan ABD, Uyuşmazlık Çözüm Kurulu’nun Temyiz Organına yeni üye atama kararlarını düzenli bir şekilde veto etmektedir.
10 Aralık 2019 (Salı) tarihine gelindiğinde ABD’nin çabası nihayet meyvesini verdi ve DTÖ Temyiz Organı, karar yeter sayısını yitirerek yeni uyuşmazlıklar için kepenkleri indirmiş oldu. DTÖ’nün ana işlevlerinden birisi olan ve daha önce belirtildiği gibi uluslararası organizasyonlar içerisinde DTÖ’nün işlevini etkin bir şekilde yerine getirdiği yorumlarına sebep olan uyuşmazlık çözüm mekanizması bakımından “kilitleme (deadlock)” durumu yaratan bu stratejinin sebepler ne olabilir.
Konuyla ilgili çok sayıda yorum bulunmaktadır. ABD’nin sıklıkla dile getirdiği belki de en ciddi eleştiri, Temyiz Organının yetkisini aştığı yönünde. Bu durumun gerekçelerinden bir tanesi, Temyiz Organı üyelerinin uyuşmazlığın çözümüne odaklanmaktan ziyade, sorunlara odaklanıp DTÖ anlaşmaları çerçevesinde yeniden hukuk yaratmaya odaklanmaları. Bir diğer eleştiri, Temyiz Organı kararlarının kendi aralarında bağlayıcılığı olmamasına karşın, bağımsız ve somut olay özelinde değerlendirme yapılmaksızın içtihada bağlı kalarak karar verilmesine karşı yapılıyor.
ABD’nin şikayetçi olduğu konulardan birisi de Temyiz Organı kararlarının çoğunda somut uyuşmazlıkla ilgisi olmayan hukukî tespitlerin yapılması (obiter dicta). ABD, bu durumun DTÖ uyuşmazlıklarını olduğundan daha karmaşık gösterdiğini ve DTÖ üyelerini somut uyuşmazlığın ötesinde baskı altına alarak uyuşmazlık çözüm sürecinin amacının ötesine geçtiğinin altını çizmektedir.
İlaveten ABD, Temyiz Organı’nın karar verme süresinin Uyuşmazlık Çözüm Mutabakatı’nda açıkça belirlenmiş olduğunu, Temyiz Organının kendi Çalışma Usulleri’ni yayınlamak suretiyle bu süreleri değiştiremeyeceğini; zira, böyle bir değişikliğin ancak DTÖ üyelerinin tamamının siyasi iradesi ile mümkün olabileceğini öne sürmektedir. Gerçekten de Temyiz Organının çoğu kararı, Uyuşmazlık Çözüm Mutabakatı’ndan belirlenen 90 günlük maksimum karar verme süresinden daha uzun bir sürede alınabilmektedir.
Temyiz Organının karar yeter sayısını yitirmesi sonucu, görev süresi bitmiş olan üyelerin halihazırda görmekte oldukları uyuşmazlıkları görmeye devam edip etmeyecekleri tartışma konusuydu. Zira, bu konu da ABD’nin sert eleştiri yönelttiği usuli meselelerden biriydi. Temyiz Organının kendi çıkardığı Çalışma Usulleri, görev süresi biten üyelerin, görev süresinin bitme tarihi itibarı ile görmekte oldukları uyuşmazlıklarda görev almaya devam edebileceklerini düzenlemektedir. ABD’ye göre, Temyiz Organının Uyuşmazlık Çözüm Mutabakatı altında belirlenmiş olan Temyiz Organı üyeliği görev süresini değiştirme/genişletme yetkisi bulunmamaktadır. Bu yetkinin, ancak tüm DTÖ üyelerinin yer aldığı Uyuşmazlık Çözüm Organı’nda kullanılabileceği savunulmaktadır.
(3) Temyiz Organının Karar Almak İçin Yeterli Üyeye Sahip Olmaması Ne İfade Ediyor?
Yukarıda da açıklandığı üzere, Temyiz Organı, DTÖ’nün uyuşmazlık çözüm mekanizmasının son halkası durumunda. Bu halkada hareket imkanının kalmaması, dolaylı olarak uyuşmazlık çözüm mekanizmasını işlevsiz kılıyor. Zira, panelden çıkan kararın aleyhine sonuç yarattığı bir taraf, temyiz yoluna başvurmak suretiyle sistemi tıkayabilir. Temyiz Organının karar alamadığı durumlara ilişkin zımnî ret veya bir başka organın yetkilendirilmesi gibi bir usul söz konusu olmadığı için DTÖ’nün bu hafta itibarı ile uzun zamandır beklenen krizi yaşamaya başladığını söyleyebiliriz.
DTÖ’nün genel müdürü Roberto Azevedo’nun son açıklamalarından anladığımız kadarıyla, en kısa süre içerisinde krizin çözümü için yoğun bir çalışma takvimi oluşturulacak ve uyuşmazlık çözüm mekanizmasına yönelik değişikliklere ilişkin çok taraflı diyaloglar başlayacak.
Bununla birlikte, gümrük vergilerini ve ticaret önlemlerini dış politikada yaptırım amaçlı kullanmayı gündeme getiren Trump yönetiminin DTÖ’nün sınırlayıcı kurallarından rahatsız olduğunu, bu nedenle de DTÖ’nün hareket kabiliyetini tekrar kazanmasının istenmediği de yapılan yorumlar arasında. Nitekim, yukarıda belirttiğimiz uluslararası organizasyonlarının güç odaklı yönetişim anlayışları, ABD’nin tek başına tüm DTÖ sistemini krize sokabilmesi ile perçinlenmiş görünüyor.
Çözümsüzlük halinin sürdürüleceği yönündeki yorumları destekleyecek ölçüde Avrupa Birliği’nin Çin’in de desteği ile uluslararası ticaret hukuku uyuşmazlıkları için alternatif çözüm mekanizmaları arayışı başlamıştı.
(4) Gündemdeki Potansiyel Çözüm Önerileri Nelerdir?
Gündemdeki ilk çözüm önerisi, hukukî metinlerin gözden geçirilip, Temyiz Organının yetki alanının daha net bir şekilde çizilmesi olarak karşımıza çıkıyor. Şunu belirtmek gerekir ki ABD’nin dile getirdiği esasa ve usule yönelik şikayetler, diğer birçok DTÖ üyesi tarafından da dile getirilen sorunları kapsıyor. Bu nedenle, söz konusu reformların gerçekleştirilmesi yönünde ortak irade oluşturulmasının beklendiği kadar zor olmayabileceği değerlendiriliyor.
Bununla birlikte ABD, bu yılın Ekim ayında yaptığı açıklama ile var olan kuralların devrimsel reformlarla değiştirilmesinden ziyade Uyuşmazlık Çözüm Mutabakatı metninin doğru yorumlanıp, genişletilmeden uygulanmasının ABD’nin endişelerini giderebileceğini ifade etmiştir.
Önerilerinden birisi, DTÖ’deki temyiz mekanizmasını tamamen ortadan kaldırmak. İlk olarak eski DTÖ genel müdürü Pascal Lamy tarafından ortaya atılan bu öneri, çok fazla DTÖ üyesi tarafından destek görmedi. Bununla birlikte, bazı DTÖ üyeleri, kendi aralarındaki uluslararası ticaret hukuku uyuşmazlıkları bakımından temyize gidilmeyeceğine ilişkin çift taraflı mutabakat metinleri (bilateral understandings) imzalamaya başladılar (Örn: Endonezya – Vietnam).
Krizin aşılabilmesi için var olan mekanizma içerisinde uygulanması gündemde olan bir diğer çözüm, Uyuşmazlık Çözüm Mutabaktı’nın 25. maddesinde düzenlenen tahkim yolunun, temyiz aşaması gibi kullanılmasıdır. Bu çözüm yolunun etkinlik kazanabilmesi için uyuşmazlık taraflarının açık irade beyanları ile tahkim kurulu kararına, Temyiz Organı’nın kararının hukukî etkisini bahşetmiş olmaları ve bu yönde bir anlaşma yapmış olmaları gerekmektedir.
Benzer bir geçici çözüm önerisi olarak Kanada ve Avrupa Birliği, 2019 yılının Temmuz ayında, kendi aralarındaki uluslararası ticaret hukuku uyuşmazlıkları bakımından DTÖ nezdindeki temyiz yolunun kullanılmayacağını, bunun yerine eski Temyiz Organı üyelerinden oluşturulacak hakem heyetlerinin temyiz incelemesi yapacağını açıkladılar. 2019 yılının Ekim ayına gelindiğinde ise Avrupa Birliği ile Norveç arasında da Kanada modeliyle bire bir aynı geçici tahkim mekanizmasının kurulduğu açıklandı. Bu gelişmeyle birlikte, Avrupa Birliği’nin, işlevsiz kılınan Temyiz Organı’nın boşluğunu doldurmak üzere ikili anlaşmalarla bir tahkim ağı kurmaya çalıştığı yorumları su yüzüne çıkmaya başladı.
Uluslararası ticaret hukuku tarihinin en büyük krizlerinden biri olarak
görülen DTÖ Temyiz Organı Krizi’nin nasıl sonlandırılacağı, uluslararası
ilişkilerde müzakereyi öne koyan liberal teorinin geçerliliğini ne kadar
sürdürdüğünü, DTÖ ve DTÖ uyuşmazlık çözüm mekanizmasında ne gibi değişikliklere
yol açacağını hep birlikte göreceğiz.
[1] Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes – Dispute Settlement Understanding.
[2] Detaylı içerik için: https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/ab_reports_e.htm
