Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hâkim Durumun Kötüye Kullanılmasına Yönelik Soruşturmalarda Uygulanabilecek Uzlaşma Usulüne İlişkin Yönetmelik Taslağı (“Taslak Yönetmelik”) 19 Mart 2021 tarihinde Rekabet Kurumunun (“Kurum”) resmi internet sitesinde yayımlanarak 19 Nisan’a kadar kamuoyunun görüşüne açıldı.
Rekabet hukuku soruşturmalarında usul ekonomisi sağlamayı hedefleyen uzlaşma müessesesi, 24 Haziran 2020 tarihinde 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da (“Kanun”) yapılan değişiklikler ile ülkemiz rekabet hukuku rejiminde ilk defa yerini almıştı.
Kanun’un 43. maddesine eklenen fıkra ile, soruşturmaya başlanmasından sonra Rekabet Kurulu’nun (“Kurul”), ilgililerin talebi üzerine veya resen uzlaşma sürecini başlatabileceği düzenlenmişti. Uygulama esaslarının ise çıkartılacak ikincil mevzuat ile belirleneceği belirtilmişti.
Uzlaşma genel itibarıyla, taraflara sunulan bir tercih olup Kurul tarafından verilebilecek idari para cezasında indirim yapılarak soruşturmanın sonlandırılmasının önünü açan bir imkân. Uzlaşma süreci ihtiyari nitelikte olduğundan, tarafların resen başlatılan uzlaşmalara iştirak etmemeleri de mümkün. Böyle bir durumda uzlaşma, Taslak Yönetmelik’ten anlaşıldığı üzere, yalnızca kabul eden ya da başvurusu Kurul tarafından kabul edilen taraflar bakımından sürdürülürken; uzlaşma dışındaki taraflar hakkında ise soruşturma süreci olağan şekilde yürütülmeye devam edilecek.
Taslak Yönetmelik’in kapsamı nedir?
Taslak Yönetmelik kapsamında, soruşturma tarafı olan teşebbüslerin veya teşebbüs birliklerinin, Kuruma uzlaşma talebi ile başvurabileceği veya Kurul’un tarafları resen uzlaşma görüşmelerine davet edebileceği belirtiliyor. Uzlaşma sürecini başlatmak bakımından Kurul’a bir takdir yetkisi tanınmış. Bu kapsamda, kendisine iletilen uzlaşma taleplerini cevaplandırırken Kurul’un, usul ekonomisi çerçevesinde doğacak faydalar ile ihlalin varlığı ve kapsamını değerlendireceği vurgulanıyor.
Ayrıca, uzlaşmaya varılması durumunda Kurul’un, taraflar hakkında verilmesi öngörülen idari para cezasında yüzde yirmi beşe kadar indirim uygulayabileceği düzenleniyor. Burada indirim oranının belirlenmesinde Kurul’a takdir yetkisi tanındığını görüyoruz.
Uzlaşma süreci nasıl ilerleyecek?
Soruşturma açıldıktan sonra uzlaşma yoluna gitmek isteyen teşebbüsler için atılacak ilk adım Kuruma yazılı olarak uzlaşma talebinde bulunmak. Talep üzerine Kurul, (i) talebi reddetme, (i) kabul etme, veya (iii) varsa diğer tarafları da uzlaşmaya davet etme kararlarından birini alabiliyor. Uzlaşma sürecinin Kurul tarafından resen başlatılması durumunda ise soruşturma taraflarının doğrudan uzlaşma görüşmelerine davet edileceği düzenleniyor.
Başlatılan uzlaşma sürecinin ikinci adımı uzlaşma görüşmeleri. Tarafların uzlaşma talebi Kurul tarafından kabul edilir ise uzlaşma görüşmelerine başlanıyor. Resen başlatılan uzlaşma sürecinde ise görüşmelerin hemen öncesinde teşebbüslerin, Kurul tarafından gönderilen davette yazılı olan makul süre içerisinde, uzlaşma görüşmelerine başlamak isteyip istemediklerini Kuruma yazılı olarak bildirmeleri gerektiğini görüyoruz. Bu noktada Taslak düzenleme Kurul tarafından belirlenen “makul” süre üzerine ek süre talebinde bulunulabileceğini düzenlememiş. Dolayısıyla bu sürenin kesin süre olduğu yönünde yorum yapmak mümkün.
Uzlaşma görüşmelerinin akabinde Kurul tarafından bir uzlaşma ara kararı veriliyor. Bu karar, uzlaşma metninde yer alması beklenen hususları içeren bir karar. Genel itibarıyla uzlaşma nihai kararının bir taslağı gibi düşünülebilecek olan bu ara kararda, (i) ihlalin niteliği, kapsamı ve süresi, (ii) hesaplanan asgari ve azami idari para cezası oranı, (iii) uzlaşma sonucunda uygulanacak indirim oranı, (iv) aktif işbirliği kapsamında uygulanabilecek indirim oranları, (v) verilecek asgari ve azami ceza oranları, (vi) uzlaşma metninin Kuruma gönderilmesi için verilecek maksimum on beş günlük kesin süre ve (vii) uzlaşma metninin süresi içinde gönderilmemesi halinde Kurul’un kararda yer verilen hususlarla bağlı olmayacağı konularının yer alacağı düzenleniyor.
Bir sonraki adım ilgili teşebbüsler tarafından uzlaşma tarafını temsile yetkili kişilerce imzalanmış yazılı bir uzlaşma metni sunulması. Uzlaşma ara kararında bildirilen hususları kabul eden şirketlerin, Kurul tarafından verilecek süre içerisinde uzlaşma metinlerini sunmaları bekleniyor. Taraflara tanınan şifahi beyanda bulunma imkanı doğrultusunda ise görevli meslek personelince yazılı hale getirilen metin, uzlaşma tarafını temsile yetkili kişilere teyit ettiriliyor.
Bu metnin sunulması için Kurul’un vereceği sürenin kesin olduğu belirtiliyor, yani ek süre talebinde bulunulması mümkün değil. Yukarıda da belirtildiği üzere bu sürenin on beş günü aşmayacağı açıkça düzenlenmiş. Aynı kapsamda, sürenin geçmesinden sonra yapılan bildirimlerin de dikkate alınmayacağı belirtilmiş.
Uzlaşma sürecinin son adımı ise Kurul tarafından verilecek olan uzlaşma nihai kararı. Uzlaşma metninin Kurum kayıtlarına girmesini takip eden on beş gün içerisinde Kurul’un, ihlal tespitini ve idari para cezasını içeren bir nihai karar ile soruşturmayı sonlandıracağı düzenlenmiş. Karar içeriğinde ayrıca, normal bir soruşturma nihai kararında yer alan hususlara ek olarak, uzlaşma ara kararında geçen konulara da yer verileceği düzenlemesi yer alıyor.
Ne zamana kadar uzlaşma talebinde bulunulabilir?
Kanun’un ve aynı doğrultuda Taslak Yönetmelik’in açık hükümlerinden, uzlaşma sürecinin ancak “soruşturma açıldıktan sonra” başlatılabileceği anlaşılıyor. Dolayısıyla, henüz önaraştırma sürecinde iken bir uzlaşma talebinde bulunmak mümkün gözükmüyor.
Uzlaşma sürecinin başlatılması için getirilen zaman sınırının ise Kanun ile paralel biçimde “soruşturma raporunun tebliği” olarak çizildiğini görüyoruz.
Taraflar uzlaşmadan vazgeçebilirler mi?
Uzlaşma görüşmelerine başlayan taraflara bu noktada bir esneklik de tanınmış olduğunu görüyoruz Uzlaşma görüşmelerine başlayan taraflar, uzlaşma metninin sunulmasına kadar uzlaşma sürecinden çekilebiliyor. Bu kapsamda, usulüne uygun şekilde uzlaşma metni sunulduktan sonra ihlal kabul edilmiş olacağı için, artık uzlaşmadan çekilinmesi söz konusu olamayacak diyebiliriz.
Ayrıca, yine Taslak Yönetmelik’te düzenlendiği şekilde, usulüne uygun şekilde sunulan uzlaşma metinlerinin geri çekilmesi mümkün değil. Bununla birlikte uzlaşma metni içeriğinde veya süreç boyunca meydana gelen usulsüzlükler söz konusu olduğunda uzlaşma metnini geri çekmenin mümkün olup olmadığı henüz netlik kazanmış değil.
Uzlaşma kapsamında verilecek ceza ve indirim oranları
Uygulanacak idari para cezasının miktarı bakımından, Ceza Yönetmeliği kapsamında hesaplanacak azami idari para cezasının ilgili tarafın gayrisafi gelirinin yüzde onunu aşması halinde, bu oranı aşan para cezalarının yıllık gayri safi gelirinin yüzde onuna indirileceği ve uzlaşma indiriminin bu oran üzerinden uygulanacağı düzenleniyor.
Burada ayrıca belirtmek gerekir ki, Aktif İşbirliği Yönetmeliği[1] kapsamında pişmanlık başvurusunda bulunulması uzlaşma başvurusuna engel teşkil etmiyor. Hatta, uzlaşmaya varan şirketlere, Aktif İşbirliği Yönetmeliği kapsamında uygulanacak indirim oranları ile uzlaşma için belirlenen indirim oranları toplanarak uygulanıyor. Bununla birlikte, ancak uzlaşma metni Kurum kayıtlarına girene kadar pişmanlık başvurusunda bulunulabileceğinin de altını çizmek gerekiyor.
Uzlaşma sürecinin tamamlanmadan sona erdirilmesi
Taslak Yönetmelik’te Kurul’un, bazı durumların varlığında tarafların tamamı veya bir kısmı için uzlaşma sürecini sona erdirebileceği düzenlenmiş. Bu durumlarda Kurul, uzlaşma nihai kararı verilene kadar süreci sonlandırabilecek. Şartlar ise şu şekilde sayılıyor: (i) yürütülmekte olan uzlaşma sürecinden beklenen usuli faydaların sağlanamayacağının veya soruşturma taraflarıyla ihlalin varlığına ve kapsamına ilişkin ortak bir kanaate ulaşmanın mümkün olmadığının anlaşılması, (ii) delillerin karartılması tehlikesinin bulunması veya (iii) gizlilik yükümlülüğünün yerine getirilmemesi.
Uzlaşmadan sonra ne oluyor?
Taslak Yönetmelik’teki açık hüküm uyarınca, tarafların uzlaşma görüşmelerine başlamış olmaları, kendileri hakkında isnat edilen ihlalleri kabul ettikleri anlamına gelmiyor.
Uzlaşma nihai kararının verilmesiyle ise taraflar ihlalin varlığını ve kapsamını açıkça kabul etmiş oluyor. Kanun ve Taslak Yönetmelik’teki açık düzenlemeye göre taraflar, sürecin uzlaşma ile neticelenmesi durumunda, idari para cezası ve uzlaşma metninde yer alan hususları dava konusu yapamıyorlar.
Tüm bu hususlar çerçevesinde belirtmek isteriz ki, mehaz AB uygulamasında uzun yıllardır kullanılan uzlaşma mekanizmasının ülkemiz uygulama rejimine de dahil edilmesini olumlu bir gelişme olarak değerlendiriyoruz. Mehaz uygulamada beğeni kazanan temel özellikler büyük ölçüde uygulama kapsamına alınırken, sistemden beklenen faydanın artırılması için gelişime açık birtakım noktalar da dikkat çekiyor.
Mehaz uygulamadan da farklılaşan bu durumların başında, tarafların uzlaşma sürecinin henüz başındayken ihlalin varlığını ve içeriğini kabul etmelerinin gerekli olması geliyor. Uzlaşma yapılabilmesi için şart olan bu kabulün hangi isnat üzerinden verileceği ve kabul eyleminde bulunmadan önce taraflara hangi ölçüde bilgilendirme yapılacağı konularının hukuki belirlilik kazanması gerekiyor. Zira mevcut düzenlemenin, uygulamada uzlaşmadan ziyade “ikrar karşılığında indirim” benzeri bir sürece dönüşmesi riski bulunuyor. Uygulamada soruşturma “bildiriminin” ihlal iddialarını yalnızca “bildirmek” için kullanıldığı ve iddiaların detayları ile eldeki delillere ilişkin kapsamlı bilgilerin ancak soruşturma raporu ile taraflara sunulduğu düşünüldüğünde, uzlaşma kararı almadan önce tarafların yeterli düzeyde bilgilendirmelerinin önemi daha da belirginleşiyor.
Mehaz AB uygulamalarını bu perspektiften incelediğimizde, tarafları sürecin henüz başındayken ikrar veya kabule mecbur bırakan bir mekanizma bulunmadığını görüyoruz. Aynı kapsamda, tarafların uzlaşmaya karar vermeden önce haklarında ileri sürülen iddialar, muhtemel para cezaları ve eldeki deliller açısından bilgilendirdikleri ve ayrıca dosyadaki sair bilgilere erişim imkânına sahip olması da AB uygulamasında olumlu gördüğümüz hususlar arasında yer alıyor.
Uzlaşma mekanizmasını uygulamada daha etkin ve güvenilir kılabilecek bir diğer konu ise savunma hakkı ve usuli adaletin teminat altına alınması olarak karşımıza çıkıyor. Gerçekten de, özellikle rekabet hukuku gibi ağır yaptırımlar içeren idari süreçler açısından, “çekirdek diyebileceğimiz en temel ceza hukuku ilke ve kurallarının uygulanması” gerekiyor[2]. Anayasa Mahkemesi’nin yerleşik içtihadına da konu olduğu üzere, “Anayasa’nın 38. maddesinde öngörülen temel ceza hukuku güvencelerinin idari cezalarda da uygulanması zorunlu görülüyor”[3]. Uzlaşma neticesinde de yaptırım riski varlığını sürdürdüğünden, taraflara uzlaşma düzlemindeki pozisyonlarını doğru biçimde aktarabilmeleri için yeterli imkânın verilmesi gerekiyor. Yine aynı kapsamda, soruşturma sürecinin en önemli vasıtalarından biri olan sözlü savunma imkânının da uygun düştüğü ölçüde uzlaşma mekanizmasına da adapte edilmesinin isabetli olacağını düşünüyoruz.
Özetle, uzlaşmanın Türk mevzuatına kazandırılmasını ve ikincil mevzuat çalışmaları ile konuya netlik kazandırılmasının olumlu olduğunu değerlendiriyoruz. Bununla beraber kuralların uygulamada nasıl bir görünüm kazanacağı oldukça önemli. İlerleyen dönemde mevzuat ve uygulama bakımından ortaya çıkacak gelişmeleri takip ediyor olacağız.
[1] 15.02.2009 tarih ve 27142 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kartellerin Ortaya Çıkarılması Amacıyla Aktif İşbirliği Yapılmasına Dair Yönetmelik.
[2] Ali D. Ulusoy, Yeni Türk İdare Hukuku, Yetkin Yayınları, Ankara, 2019, s. 452, 453.
[3] Ali D. Ulusoy, Yeni Türk İdare Hukuku, Yetkin Yayınları, Ankara, 2019, s. 452, 453.
