Düzenleyici Etki Analizi – Biz bu filmi görmüştük!

2007 yılından itibaren kanun tasarıları hazırlıklarında kamu idareleri için bir zorunluluk olan düzenleyici etki analizi, 2018 yılında uygulanmaya başlayan Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ile zorunlu olmaktan çıkmıştı. Ancak geçtiğimiz günlerde Resmi Gazete’de yayınlanan Cumhurbaşkanı kararı ile – Düzenleyici Etki Analizinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar (“Usul ve Esaslar”)[1] – tekrar hayatımıza girdi. Gelin bu müessesenin ne olduğuna geniş bir perspektiften birlikte bakalım.

Düzenleyici etki analizi, adından da biraz anlaşılabileceği üzere regülasyonlarla, yasal düzenlemelerle ilgili bir terim. Regülasyon ise devletler tarafından, bireylerin ve toplulukların davranışlarını düzenlemek amacıyla kullanılan bir araç olarak tanımlanabilir[2]. Düzenleyici etki analizinin tanımı, ne tür düzenlemeler bakımından uygulanabilir olduğu, ülkeden ülkeye değişkenlik gösterse de Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü (OECD) düzenleyici etki analizini  tasarlanan veya halihazırda yürürlükte olan bir düzenlemenin veya düzenlememeye ilişkin alternatiflerin, olumlu ve olumsuz etkilerini bilgiye dayalı bir şekilde değerlendirmeye yönelik sistemik bir yaklaşım olarak tanımlıyor. Bunun sonucunda, tasarlanan, teklif edilen bir regülasyonun amaçlanan etkiyi doğuracak şekilde değiştirilerek yürürlüğe girmesi ve halihazırda yürürlükte olan düzenlemelerin ise amacına uygun hale getirilmesi, bazen ise yürürlükten kaldırılması sağlanıyor. Yani aslında burada temel amaç, regülasyonların geliştirilmesi, amacına hizmet etmeyen, birbiriyle çelişen regülasyonların yürürlükten kalkması ve düzenlemelerin daha tutarlı hale getirilmesi.

Esasında pek çok OECD ülkesi söz konusu analiz yöntemini uzun zamandır uygulamakta. Her bir ülkede bu yöntemin ne tür düzenlemelere (olası düzenlemelere, yürürlükte olan düzenlemelere vs.) uygulanacağı değişiklik gösteriyor. Örneğin İngiltere, bu yöntemi 1980’lerden beri uyguluyor. Düzenleyici etki analizi raporları ise kamu görüşüne açılıyor. Kanada’da ise 1986 yılından bu yana düzenleyici etki analizine bir politika benimsenmiş durumda. Yeni Zelanda’da yürürlüğe girecek her bir düzenlemenin bu analiz yönetimine göre değerlendirilmesini, 2001 yılından bu yana yasal olarak gerekli kılıyor. Yeni Zelanda’da ise tarafsızlık ve şeffaflığı sağlamak amacıyla ilgili analizin yapılmasında akademisyenler ve ekonomistlerin sürece dahil edilmesi öngörülüyor. Avrupa Birliği ise Etki Analizi Hakkında Komisyon Bilgilendirmesi (2002)[3] ile bu yöntemi benimsemiş durumda.

Düzenleyici etki analizinin, regülasyona ilişkin karar verme sürecinin bir alternatifi olmadığını belirtmekte fayda var. Nitekim düzenleyici etki analizi, regülasyon sürecinin vazgeçilmez bir parçası olup, regüle etmeye yönelik karar sürecinde mümkün olan tüm bileşenlerin, olası sonuçların değerlendirilmesi ve daha etkin bir regülasyon yapılmasını amaçlayan bir araç olarak değerlendirilmeli.

Tüm bu bilgiler ışığında düzenleyici etki analizinin, biri halihazırda yürürlükte olan düzenlemeler diğeri de olası/tasarlanan düzenlemelere ilişkin olarak iki önemli kullanım alanı bulunuyor:

• Teklif edilen/planlanan düzenlemeler bakımından, ilgili düzenlemenin olumlu ve olumsuz yönleri hakkında düzenleyici kuruma sistematik bilgi sağlayarak, regülasyonun daha etkin ve etkili hale getirilmesi,
• Halihazırda yürürlükte olan düzenlemelerin doğurduğu sonuçların incelenerek bu düzenlemelerde yapılması gereken değişikliklerin tespit edilmesi.

Bir OECD üyesi olmasına rağmen bugüne kadar Türkiye’nin düzenlemelerin etkilerinin değerlendirilmesine yönelik kapsayıcı ve sistematik bir uygulama geçmişi olduğunu söylemek pek mümkün değil. Amacına hizmet etmeyen, sayıca fazla ve bazen de birbiriyle çelişen yasal düzenlemenin varlığı bu gözlemi yapmak için yeterli. Bu doğrultuda yürürlüğe giren Usul ve Esaslar uyarınca Türk hukuku bakımından yeniden tesis edilen düzenleyici etki analizi ile, ileriye dönük olarak teklif edilen düzenlemelerin, daha etkin ve etkili olmaya yönelik bir testi geçiyor olması gerekecek.

Bahsi geçen Usul ve Esaslar’a baktığımızda ilk olarak, düzenleyici etki analizinin kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri için öngörüldüğünü anlıyoruz. Buna ek olarak, Türkiye’de düzenleyici etki analizinin “kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamesi taslaklarının bütçeye, mevzuata, sosyal, ekonomik ve ticari hayata, çevreye ve ilgili kesinlere etkilerini göstermek üzere yapılan ön değerlendirme” olarak tanımlandığını görüyoruz. İlgili tanımdan söz konusu analiz yönteminin, mevcut düzenlemelere ilişkin olarak değil, taslak düzenlemelere ilişkin olarak öngörüldüğünü anlıyoruz. Metnin mevcut halinden söz konusu analiz yönteminin, halihazırda yürürlükte olan ve kimi zaman birbiriyle çelişen sayısız düzenlemeye uygulanmayacağı anlaşılıyor.

Düzenleyici etki analizinin aşamalarına ilişkin olarak ise üçlü bir ayrım öngörülüyor:

Yürürlüğe konulması halinde muhtemel yıllık bütçe yükü yüz milyon TL’yi aşan düzenlemeler bakımından:

• Mevcut durum analizi ve sorunların tespiti
• Paydaşların tespiti ve istişare sürecinin belirlenmesi
• Temel amaç ve hedeflerin belirlenmesi
• Seçeneklerin tespiti
• Seçeneklerin analizi, karşılaştırılması ve bir seçeneğin önerilmesi,
• Uygulama planı geliştirilmesi
• Uygulamaya ilişkin izleme ve değerlendirme planının oluşturulması
• Raporlama

Yürürlüğe konulması halinde muhtemel yıllık bütçe yükü yüz milyon TL’nin altında kalan düzenlemeler bakımından:

• Mevcut durum analizi ve sorunların tespiti
• Temel amaç ve hedeflerin belirlenmesi
• Öngörülen fayda-maliyet analizi yöntemlerinden birini kullanarak en uygun seçeneğin belirlenmesi
• Raporlama

Bütçe yüküne bakılmaksızın, Strateji ve Bütçe Başkanlığı (“Başkanlık”) tarafından gerekli görülen düzenlemeler bakımından: Bütçe yükü yüz milyon TL’yi aşan düzenlemeler için öngörülen tüm aşamalar talep edilebilecek.

Savaş hali, doğal afet vs. gibi hızlı karar alınması gereken durumlarda ise düzenleyici etki analizi yapılmayacağı öngörülüyor.

Bunun tam olarak nasıl elde edileceği bilinmemekle birlikte, düzenleyici etki analizin yapılması bakımından temel usul ve esaslar bu ön değerlendirmenin, saydam, objektif, tarafsız, katılımcı ve kapsayıcı bir anlayış ile yapılmasını öngörüyor. Söz konusu analiz yapılırken düzenlemeden etkilenecek tüm kesimlere olan etkilerin değerlendirilmesi, güncel ve doğru verilerin kullanılması, ilgili taraflar ve paydaşlarla istişare edilmesi gerekliliğinin yine genel ilke ve esaslar arasında sayıldığını görüyoruz.

Yukarıda bahsedildiği üzere, söz konusu analiz yöntemi kapsamında taslak düzenlemelere ilişkin olarak seçeneklerin belirlenmesi ve bu seçenekler arasından en uygun olanın seçilmesi gerekiyor. Bu aşamada (i) düzenleme önerisi ve (ii) alternatif öneri olmak üzere en az iki seçenek tespit edilmesi öngörülmüş. Bu seçenekler üzerinden ise detaylı hesaplama yöntemleri Usul ve Esaslar’da belirtilmiş olmak üzere fayda-maliyet analizi, veya bunun mümkün olmadığı durumlarda ise güçlü yönler, zayıf yönler, fırsatlar ve tehditlerin belirlendiği ve bunların nasıl değişim göstereceğinin değerlendirildiği GZFT yönetimiyle en uygun seçeneğin öngörülmesi gerekiyor. Tabi son olarak ise tüm bu değerlendirmelerin, Başkanlık’a raporlanması gerekiyor.

Düzenleyici etki analizinin nasıl yapılacağı, ne tür belgeler hazırlanması gerektiği konusunda detaylı düzenlemeler getirilmiş olsa dahi, aşağıdaki konularda eksiklik olduğunu düşünüyoruz:

• Söz konusu analizi kim yapacak, sürecin objektif olarak ilerlemesi nasıl sağlanacak? Yabancı sistemlerde ilgili analiz sürecinin objektif olmasını sağlamak amacıyla sürece akademisyen, ekonomist, araştırmacıların da dahil edildiğinden kısaca bahsetmiştik. Usul ve Esaslarda ise bu analizin kim tarafından yapılacağı, benzer şekilde akademisyenlerden görüş alınıp alınmayacağından bahsedilmiyor. Türkiye’de yürütülecek sistem üzerinden objektiflik baskısını sunmaya yönelik yalnızca “ilgili taraf ve paydaşlarla istişare” öngörülüyor.
• Rapor sunulduktan sonra ne olacak? Usul ve esaslarda öngörüldüğü üzere bir raporun hazırlanmasından sonra, o raporun ilgili idare, yani düzenlemeyi yapan kurum tarafından ne şekilde dikkate alacağı, bu raporun bağlayıcı olup olmayacağına ilişkin bir düzenleme söz konusu değil.Bu doğrultuda, ilgili analiz yönteminin kullanılmasının tasarlanan düzenlemelerin etkinliğine ne ölçüde fayda sağlayacağını kestirmek mümkün değil.
• Halihazırda yürürlükte olan düzenlemeler için böyle bir analiz yapılacak mı? Nitekim yeni yapılacak düzenlemeler bakımından ilgili yaklaşımın benimsenmesi her ne kadar önemli olsa da, özellikle Türkiye’de bu yöntemin yakın tarihlerde benimsenmiş olması nedeniyle, yürürlükte olan düzenlemelere de uygulanması gerektiğini düşünüyoruz.
• Yapılan analiz sonuçları kamu ile paylaşılacak mı? Düzenleyici etki analizinin en temel amaçlarından birinin regülasyonda tarafsızlık ve şeffaflığı sağlamak olduğu düşünüldüğünde, teklif edilen düzenlemeye ilişkin yapılan değerlendirme ile bu değerlendirmenin kimler tarafından ne tür verilere dayanarak yapıldığının kamu ile paylaşılmasını da önemli görüyoruz.

Düzenleyici etki analizi uygulaması her ne kadar 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ile rafa kaldırılmış olsa da öncesinde pek de istenen düzeyde olduğunu söylemek mümkün değildi[4]. Umarız bu sefer verimli ve etkin bir uygulamaya şahit olur, kamuda bu alanda hem kapasitenin hem de kültürün geliştiğini görürüz.

[1] 04.06.2022 tarih ve 31816 sayılı Resmî Gazete. Erişim tarihi 29.06.2022, https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2022/06/20220604-13.pdf.

[2] Kirkpatrick, Colin, International Handbook on Economic Regulation, 11 Regulatory Impact Assesment, s.232.

[3] The 2002 Communication of the European Commission on Impact Assessment.

[4] TEPAV, Türkiye’de Düzenleyici Etki Analizi (DEA) Uygulamaları Neden İstenen Düzeyde Değil? Erişim tarihi 29.06.2022, https://www.tepav.org.tr/upload/files/haber/1295625306-3.Turkiye_de_Duzenleyici_Etki_Analizi_Uygulamalari_Neden_Istenen_Duzeyde_Degil.pdf.