Düzenleyici etki analizinin Resmi Gazete’de yayımlanan bir Cumhurbaşkanı kararı ile – Düzenleyici Etki Analizinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar (“Usul ve Esaslar”) [1] tekrar hayatımıza girişini geçen sene yayınladığımız bir blog yazısıyla irdelemiş ve sizlerle paylaşmıştık. Söz konusu yazımızda de belirttiğimiz üzere Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü (OECD), düzenleyici etki analizini tasarlanan veya halihazırda yürürlükte olan bir düzenlemenin veya düzenlememeye ilişkin alternatiflerin, olumlu ve olumsuz etkilerini bilgiye dayalı bir şekilde değerlendirmeye yönelik sistemik bir yaklaşım olarak tanımlıyor. Yani bu analiz yöntemiyle amaçlanan, tasarlanan, teklif edilen bir regülasyonun amaçlanan etkiyi doğuracak şekilde değiştirilerek yürürlüğe girmesi ve halihazırda yürürlükte olan düzenlemelerin ise amacına uygun hale getirilmesi, bazen ise yürürlükten kaldırılması.
Belirttiğimiz üzere çoğu OECD üyesi söz konusu analizi uzun zamandır uygulamaktaydı. Avrupa Birliği ise Etki Analizi Hakkında Komisyon Bilgilendirmesi (2002)[2] ile bu yöntemi benimsemiş durumda. Haziran 2022’de yayımlanarak yürürlüğe giren Cumhurbaşkanı kararı ile, kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamesi taslaklarının “bütçeye, mevzuata, sosyal, ekonomik ve ticari hayata, çevreye ve ilgili kesimlere etkilerini göstermek üzere yapılan ön değerlendirme” olarak tanımlanan düzenleyici etki analizi yaklaşımı Türkiye’de de uygulamaya girmiş oldu. Düzenleyici etki analizinin, bu karar doğrultusunda nasıl uygulanacağına ilişkin detayları konuya ilişkin yazımızda sizler için irdelemiştik. Bu yazımızda ise düzenleyici etki analizine ihtiyacın önemini ortaya koyan Berlin Airbnb örneğini sizler için inceleyeceğiz.
Almanya’daki Regülasyonlar: 2016 ve 2018 düzenlemeleri
Konunun ortaya çıkış noktası, Berlin’de uzun dönem için kiralanabilecek daire/ev sayısının önemli ölçüde azalmış, bunun karşısında kiraların ise önemli ölçüde artmış olması. Uzun dönem kira ile bahsettiğimiz, Airbnb gibi tatillerde sınırlı bir süre için kiralanan evler değil, çoğumuzun yaptığı gibi, uzun süreli yaşamak için kiralanan evler. Tabiri caizse, “kirada oturuyorum” dediğimiz evler. Arz-talep ilişkisiyle kolayca açıklayabileceğimiz şekilde, Airbnb’ye verilen evlerin artması ile uzun dönem için müsait evler azalıyor; uzun dönem kiraya verilen evlerin azalması ile bu evler için istenen kiralar artıyor.
Özellikle Berlin’de bu evler için kiraların artması ile şikayetler devam ederken, bu şikayetleri çözebilmek ve Airbnb pazarını düzenlemek için Almanya’da Mayıs 2016 ve Ağustos 2018’de iki yasal düzenleme yürürlüğe giriyor. Bu iki düzenlemenin temeli ise 2014 yılında kabul edilen Suistimal Yasağı Kanunu (Zweckentfremdu-ngsverbot-Gesetz (ZwVbG)). Bu kanun ile konutların suistimali – ticari amaçla kullanılması, kısa dönem için kiraya verilmesi – yasaklanıyor. Mayıs 2016’dan itibaren konutların Airbnb gibi platformlar üzerinden kısa dönem kiraya verilmesi ise yalnızca istisnai durumlarda verilecek özel bir izne bağlanıyor. Kanunun ilk halinde “istisnai hallerin” ne olduğunu ilişkin bir açıklama yok. Ağustos 2018’de yürürlüğe giren değişiklik ile ise izin almanın kriterleri açıklığa kavuşturuluyor. Konutların Airbnb üzerinden kısa dönem kiraya verilmesi için yerel otoritelere başvurularak resmi bir kayıt numarası alınması gerekiyor.
Peki bunların Airbnb kullanıcılarına etkisi nedir?
Bu düzenlemelerin Airbnb pazarına etkisinden bahsetmeden önce bu düzenlemenin amacının, Airbnb pazarını regüle etmek, uzun dönem kiraya verilen ev/daire sayısını arttırmak ve nihai olarak kiralarda düşüşü temin etmek olduğunu belirtmekte fayda var. Peki bu düzenlemeler amacına ulaştı mı? Diğer bir deyişle, bu regülasyonlar ilgili pazarlarda beklenen etkiye yol açtı mı, gelin birlikte inceleyelim.
Düzenlemenin etkilerini incelemek için öncelikle Airbnb platformu üzerindeki kullanıcıları/ev sahiplerini sınıflandırmak gerekiyor. Burada şu şekilde bir ayrım yapmak mümkün[3]:
- konutunu yıl içerisinde 180 günden az bir süre için kiraya verenler ile
- 180 günden fazla bir süre için kiraya verenler.
Buradaki ayrımı (a) tatile gittiğinde evini kısa bir süre için Airbnb üzerinden kiraya verenler ile (b) oturduğu ev dışında başka bir konuta sahip olup bu konutu Airbnb üzerinden daha uzun bir süre için kiraya verenler olarak da düşünebiliriz.
Dolayısıyla söz konusu düzenlemelerin, bu iki kategori ev sahibi bakımından farklı etkileri ortaya çıkıyor. Peki acaba söz konusu yasal düzenlemeler yapılırken düzenlemenin bu iki kategori üzerindeki etkileri dikkate alınmış mı bir bakalım.
Yapılan araştırmalara[4] göre hem 2016 hem 2018 yılında Airbnb üzerinden kiraya verilen konut sayısında önemli bir azalma oluyor. Ancak daha dikkatli bakıldığında, 2016 yılında yapılan düzenlemenin en çok evlerini yılın büyük bir çoğunluğunda kiraya veren ev sahiplerini etkilediği ortaya çıkıyor. Bunun sebebi ise uzun dönem kiranın bu ev sahipleri bakımından karlı bir alternatif olarak görülmesi. Diğer bir deyişle, uzun dönem kira, yalnızca evini yılın büyük bir kısmında kiraya veren Airbnb kullanıcıları bakımından ikame olarak görülüyor. Bu ev sahipleri, hangisinin daha karlı olduğuna göre Airbnb üzerinden kısa dönemli veya geleneksel olarak uzun dönemli kiraya verme kararını veriyorlar. Dolayısıyla bu ev sahiplerinin kararı, 2018 yılında gelen değişiklikten etkilenmiyor. Sonuç olarak, söz konusu regülasyon sonrasında evini Airbnb ile kiraya veren bu kullanıcıların büyük bir kısmı uzun dönem kiraya geçiyor; uzun dönem kiraya verilen evlerdeki artışın çoğunu bu ev sahipleri oluşturuyor.
Öte yandan, evlerini yılın az bir bölümünde kiraya veren Airbnb kullanıcıları ise 2016 yılındaki düzenlemeden çok daha az etkileniyor. Bunun sebebi ise bu kullanıcıların/ev sahiplerinin, uzun dönemli kirayı bir alternatif olarak görmemesi. Yazımızın başında da belirttiğimiz gibi bu ev sahiplerini, kendileri tatile çıktığında evlerini kısa süreli olarak Airbnb üzerinden kiraya veren ev sahipleri olarak da düşünebiliriz. 2018 yılındaki değişiklik ile bu ev sahipleri, büyük ihtimalle kayıt numarası gerekliliğinin getirdiği ek maliyete de katlanmak istemedikleri için Airbnb platformundan ayrılıyor ve fakat uzun dönem kiraya verilen ev sayısında bir artış yaşanmıyor. Görüleceği üzere, uzun dönem kira bu Airbnb kullanıcıları/ev sahipleri bakımından ikame olarak görünmüyor.
O halde söz konusu regülasyon beklenen etkiyi ortaya çıkardı mı?
Almanya’daki regülasyonlarla oluşturulmak istenen etkinin, uzun dönem kiraya verilen ev ve daire sayısının arttırmak ve dolayısıyla kira fiyatlarının düşmesini sağlamak olduğunu hatırlatmakta fayda görüyoruz. O halde incelenmesi gereken, regülasyon sonrasında uzun dönem kiraya verilen ev/daire sayısında artış olup olmadığı.
- Evini yılın büyük bir çoğunluğunda Airbnb üzerinden kiraya veren ev sahipleri: Kısa dönem kiranın regüle edilmesinden sonra uzun dönem kirayı ikame olarak görmüş ve hangisinin daha karlı olduğunu değerlendirerek uzun dönem kiraya geçiş yapabilmiş. Bu bakımdan uzun dönem kiraya verilen ev sayısında bir artış gerçekleştiğini söyleyebiliriz.
- Evini yılın az bir bölümünde Airbnb üzerinden kiraya veren ev sahipleri: kısa dönem kiranın regüle edilmesi ve yasal gerekliliklerin sıkılaştırılması ile Airbnb platformundan çıkmış ancak uzun dönem kirayı ikame olarak görmediği için bu pazara geçiş yapmamış. Bu bakımdan uzun dönem kiraya verilen ev sayısında bir artış gerçekleşmemiş.
Sonuç olarak, Airbnb pazarının regüle edilmesi ile, platform üzerinden kiraya verilen evlerin yalnızca bir kısmı uzun dönem kiraya geçiyor. Diğer bir kısmı ise, uzun dönem kirayı bir alternatif olarak görmediği için, getirilen regülasyonlar nedeniyle evini Airbnb üzerinden kiraya vermekten vazgeçiyor ancak uzun dönem kiraya geçemiyor. Uzun dönem kiraya verilen ev sayısı sınırlı oranda artıyor, kiralardaki düşüş ise beklenenden az gerçekleşiyor. Üstüne üstlük Airbnb üzerinden kiraya verilen ev sayısında uzun döneme geçiş oranının çok üzerinde bir düşüş söz konusu oluyor. Yani amacına tam olarak hizmet etmeyen bir yasal düzenleme söz konusu.
Söz konusu düzenleme getirilirken nasıl bir çalışma yapıldığını bilmiyoruz. Ancak ilgili yasal düzenleme yürürlüğe konmadan önce düzenleyici etki analizi yöntemiyle sağlıklı bir ön değerlendirme yapılmış olsaydı sonucun farklı olacağını söylemek mümkün. Bu nedenlerle Almanya’da kısa dönem kiralara ilişkin getirilen regülasyonlar, ülkemizde de yakın zamanda benimsenen düzenleyici etki analizinin önemini açıklamak için güzel bir örnek olarak karşımıza çıkıyor. Önceki yazımızda da belirttiğimiz gibi, Türkiye’nin düzenlemelerin etkilerinin değerlendirilmesine yönelik kapsayıcı ve sistematik bir uygulama geçmişi olduğunu söylemek pek mümkün değil. Amacına hizmet etmeyen, sayıca fazla ve bazen de birbiriyle çelişen yasal düzenlemenin varlığı bu gözlemi yapmak için yeterli. Yürürlüğe giren karar ışığında, ülkemizde yapılan düzenlemeler bakımından da Berlin-Airbnb gibi örnekler dikkate alınarak daha etkin regülasyonlar yapılacağını düşünüyoruz.
[1] 04.06.2022 tarih ve 31816 sayılı Resmî Gazete. Erişim tarihi 12.01.2023, https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2022/06/20220604-13.pdf.
[2] The 2002 Communication of the European Commission on Impact Assessment, access date 12.01.2023, Microsoft Word – mso252.doc (europa.eu)
[3] Duso, Tomaso, Michelsen, Claus, Schaefer Maximilian, D Tran, Kevin, The Assessment of Substitution Through Event Studies—An Application to Supply-Side Substitution in Berlin’s Rental Market, Journal of European Competition Law & Practice, Volume 13, Issue 7, October 2022, Pages 509–515, https://doi.org/10.1093/jeclap/lpac014.
[4] Duso, Michelsen, Schaefer, D Tran, p.4.
