Ekonomik yaptırımlar günümüzde küresel ekonomiyi şekillendiren unsurların başında geliyor. Özellikle Rusya ve Ukrayna ekseninde yaşananların ardından başta Amerika Birleşik Devletleri (“ABD“) ve Avrupa Birliği (“AB”) olmak üzere, yoğun bir yaptırım rejimi uygulanmaya başladı. Buradaki gelişmelerin hukuki geçmişini daha önce yine bu platformda ele almıştık[1].
Ülkemizin de içinde bulunduğu coğrafyayı ekonomik açıdan da yakından etkileyen bu yaptırımlarda yakın zamanda önemli bir gelişme yaşandı. 22 Aralık 2023 tarihinde Biden Yönetimi, Rusya’nın Ukrayna’da devam eden savaşını destekleyen yabancı finans kuruluşlarına yaptırım uygulanacağını ve bazı Rus mallarının ithalatına yönelik belirli kısıtlamaları genişleteceğini gösteren bir kararname (Executive Order) (“Kararname” veya “14114 sayılı Kararname”) yayımladı[2].
Daha önce yayımlanan 14024 ve 14068 sayılı Kararnamelerde değişikliğe giden 14114 sayılı Kararname, özellikle yabancı bankalar ve diğer finans kuruluşlarının “muhabir banka” gibi çeşitli sıfatlar ile aracılık ettiği işlemleri kapsıyor. Daha önce ABD tarafından uygulanan yaptırımlar genellikle ABD ile ilişkili kuruluşları hedef alırken, diğer yabancı finans kuruluşlarını ise dolaylı olarak temkinli davranmaya itmekteydi. Yeni Kararname ile artık yabancı finans kuruluşları da doğrudan bazı yaptırımların kapsamına girebilecek.
Bu gelişmenin Türkiye açısından özel bir önemi bulunuyor. Ülkemiz gerek coğrafi gerekse ekonomik olarak yaptırım rotalarının merkezinde bulunuyor. ABD ve AB ile yakın bir ticaret ilişkisi içinde olan Türkiye, Ukrayna ve Rusya açısından da kritik bir konuma sahip. Tüm bunları dikkate aldığımızda, Türkiye’nin hem yaptırım uygulayan ülkeler hem de yaptırımlardan kaçınmak isteyen ekonomik aktörler açısından oldukça elverişli bir konuma sahip olduğu görülüyor. Bu durum ABD gibi yaptırım rejimini tüm dünyada etkin biçimde uygulayan ülkelerin de dikkatini çekiyor.
Yaptırım rejimlerinin anatomisini incelediğimizde, yaptırımların etkisiz kılınmasına karşı alınan önlemlerin kritik bir önemi olduğunu görüyoruz. Yeni bir yaptırım kararı alınmasını takip eden aylarda, bu yaptırımın sahaya yansımasını temin etmek üzere çok sayıda ek tedbir alınıyor. Yaptırımlardan oluşan bu örgü içindeki en önemli sinir ucunu ise finans kuruluşları oluyor.
Ticaretin gerçekleşmesi için paranın el değiştirmesi gerekiyor. Yaptırım uygulayan ülkeler ise para kaynaklarını sıkı sıkıya takip edip işlemin arkasındaki ekonomik aktörleri tespit etmeyi hedefliyor. Buraya kadar anlattıklarımız yaptırımlar açısından görmeye alışkın olduğumuz bir tablo çiziyor. Fakat yukarıda değindiğimiz yeni kararname ile ABD sadece kendi yetki alanındaki finans kuruluşlarını değil, yabancı ülkelerdeki finans kuruluşlarını da bu sistemin içine dahil ediyor. Bu durum, Türkiye gibi yaptırım rotasının merkezinde olan ülkelerdeki finans kuruluşları ve iş çevreleri açısından yaptırım riskini artırıyor.
Bu gelişme sonrasında finans kuruluşlarının yaptırım kararlarını daha yakından takip etmesi bekleniyor. Finans kuruluşlarının risk profilinin yükselmesi ise bunlarla uluslararası düzeyde iş yapan Türk şirketlerinin bu konuya daha çok dikkat etmesini gerektiriyor. Aksi takdirde doğrudan bir yaptırım ile karşılaşmayan şirketlerin dahi yapısal önlemlerindeki eksikliklerinden dolayı bankalar ve diğer finans kuruluşları ile çalışma imkanını yitirmesi söz konusu oluyor. İş çevreleri açısından oldukça önemli gördüğümüz bu gelişmenin detaylarını aşağıda sizler için ele aldık.
Kararname’nin Önemi
Rusya’nın 2022 yılında Ukrayna’ya yönelik silahlı müdahalesinin ardından ABD, Rusya’yı hedef alan geniş kapsamlı bir dizi yaptırım ve ihracat kontrolü uygulamaya başlamıştı. Genellikle petrol ve enerji ihracatını, askeri uygulamaları ve finans sektörünü konu alan bu yaptırımlara ise sık sık yenileri eklendi. Özellikle Birinci ve İkinci Tur Yaptırım Paketleri ile finans kuruluşlarını odağına alan ABD, Rusya’nın önde gelen bazı bankalarına yaptırım uygulamış, varlıklarını dondurmuş ve bu bankalar ile pek çok işlem yapılmasını engellemişti[3]. Yeni Kararname ile ise ABD, Rusya’nın savunma sanayisini destekledikleri için halihazırda zaten yaptırım listesinde olan şirketleri destekleyen finans kuruluşlarına yönelik “ikincil yaptırımları” uygulamaya başladı. Kararname ile gelen tedbirler, ABD’nin Rusya’yı hedef alan ve uygulamakta olduğu geniş kapsamlı ekonomik yaptırımlar, ihracat kontrolleri ve diğer düzenleyici tedbirlerin üzerine inşa edildi ve ABD’nin 6 Aralık 2023 tarihli G7 Liderler Zirvesi’ndeki taahhüdünü yerine getirdi.
“ABD dışında” yer alan finans kuruluşlarını odağına alan Kararname, bir finans kuruluşuna direkt olarak Rusya’nın askeri-sanayi üssüne doğrudan destek sağladığı için yaptırım uygulamıyor. Bunun yanı sıra, Kararname uyarınca finans kuruluşlarının gerçekleştirdiği “dolaylı temas noktaları” da finans kuruluşlarına yaptırım uygulanmasına sebep olabiliyor. Özellikle aracı bankalar olarak hareket ederek küresel finans sisteminin yapı taşı niteliğinde olan “muhabir bankaları” konu alan bu yaptırımlar, yabancı bankaları Rusya ile ilgili belirli işlemleri ve ticareti desteklemekten caydırmayı amaçlayan yeni ikincil yaptırım hükümlerini içeriyor. Böylece Kararname ile uluslararası ticarette, ödeme transferlerinde ve diğer finansal işlemlerde yaygın olarak finans kuruluşlarının faaliyetleri ciddi bir denetim kapsamına alınmış oluyor.
Kararname ile Neler Getirildi?
Kararname ile Yabancı Varlıklar Kontrol Ofisi (Office of Foreign Assets Control, “OFAC”) yabancı finans kuruluşlarına aşağıdaki durumlarda yaptırım uygulayabilecek:
- OFAC’ın, “Özel Olarak Belirlenmiş Vatandaşlar Listesi” (SDN List) kapsamında belirlediği herhangi bir kişi “için veya onun adına” herhangi bir “önemli işlem” gerçekleştirmesi veya kolaylaştırması,
- Dışişleri Bakanı ve Ticaret Bakanı ile istişare halinde ABD Hazine Bakanı tarafından belirlenebilecek herhangi bir ürün veya ürün sınıfının[4] (“Kritik Ürün”, Critical Item) doğrudan veya dolaylı olarak Rusya’ya satışı, tedariki veya transferi de dahil olmak üzere Rusya’nın “askeri-sanayi üssü” ile ilgili herhangi bir “önemli işlemi” gerçekleştirmiş, kolaylaştırmış veya “herhangi bir hizmet sağlamış” olunması.
Buna ek olarak, 22 Aralık 2023 tarihinde OFAC, finans kuruluşlarına karşı yaptırım risklerinin nasıl belirleneceği ve ilgili yaptırımların nasıl uygulanacağı konusunda bir rehber[5] ve 14114 sayılı Kararname için sıkça sorulan soruların (“SSS”) cevaplarını[6] yayımladı.
SSS kapsamında “yabancı finans kuruluşlar”, mevduat kabul etme, kredi veya kredi verme, aktarma, tutma veya aracılık etme veya döviz, menkul kıymet, vadeli işlem veya opsiyon satın alma veya satma veya bunların alıcılarını ve satıcılarını asil veya vekil olarak temin etme işiyle uğraşan herhangi bir yabancı kuruluş olarak karşımıza çıkıyor. “Rusya’nın askeri-sanayi üssü” ifadesi ise “Rusya Federasyonu ekonomisinin teknoloji, savunma ve ilgili malzeme, inşaat, havacılık ve imalat sektörlerini” içerecek şekilde tanımlanıyor[7]. “Önemli işlemler” için ise net bir tanım yapılmamakla birlikte, finans kuruluşlarının “önemli bir işlemin” parçası olup olmadığının tespitinde ilgili işlem veya işlemlerin boyutu, sayısı, sıklığı, niteliği ve işlemlerin 14024 sayılı Kararname uyarınca yaptırım uygulanan kişilerle veya Rusya’nın askeri-sanayi üssünde faaliyet gösteren kişilerle bağlantısının OFAC tarafından dikkate alındığı belirtiliyor.
Bir finans kuruluşunun Kararname uyarınca belirtilen bir ihlalin tarafı olduğuna karar verilirse OFAC, söz konusu finans kuruluşu USD (Amerika doları) fon transferlerinin herhangi bir katılımcısı (gönderen, alıcı veya aracı) olmaktan çıkarabiliyor. Alternatif olarak OFAC, bir finans kuruluşunun mülkiyetindeki veya kontrolündeki tüm mal varlığını dondurulabiliyor. Yani örneğin Rusya’ya tamamen yabancı üretim olan bir “Kritik Ürün” tedarik eden ABD dışındaki bir müşteri adına önemli bir işlem gerçekleştiren yabancı bir banka, OFAC tarafından yaptırım riski ile karşı karşıya kalabiliyor ve bu bağlamda mal varlığı dondurulabiliyor.
Kararın Etkileri Ne Olacak?
Bu yeni düzenleme, finans dünyasında bir dizi değişikliği tetikleyebilir ve muhabir bankalar, daha sıkı denetim ve uyum süreçleri oluşturmak zorunda kalabilir. Ayrıca, uluslararası ticarette ve finansal işlemlerde yer alan tarafların, aralarındaki ilişkide artan belirsizliklerle başa çıkmak için yeni stratejiler geliştirmeleri gerekebilir.
Konunun bir diğer ayağı ise Kararname’nin Türkiye’ye etkisi. Her ne kadar uygulayıcı ülke ABD olduğu için alınan bu aksiyonlar uzaklarda yaşanıyor gibi düşünülebilse de Türkiye konum itibariyle Rusya’ya yakın bir durumda. Ayrıca, iki ülke arasındaki ticaret hacmi ve ekonomik bağlantılar da oldukça fazla. Bu bağlamda, Kararname’deki hükümler nedeniyle iki ülke arası dış ticaret hacmi azabilecek, ilgili finansal işlemlerin üstündeki inceleme ve işlem maliyetleri artabilecek, ödemelerde gecikmeler ve çeşitli aksaklıklar yaşanabilecek bir duruma gelmiş halde. Bir diğer deyişle, Rusya ile ilgili belirli işlemleri ve ticareti caydırmayı amaçlayan bu Kararname ile hem Türkiye hem de diğer ülkeler ciddi şekilde etkilenebilir. Bu nedenle global çapta etki yaratan Kararname’deki değişiklikleri yakından takip etmek, finansal piyasalara etkilerini anlamak, risk temelli uyum programları geliştirmek ve sürdürmek önemini artırmış durumda.
Sonuç
Rusya’nın uluslararası ticaret ağındaki hareket alanını kısıtlamayı ve ekonomik gücünü zayıflatmayı amaçlayan Kararname, ABD’nin Rusya’ya yönelik yaptırımlarında yeni bir perde açıyor. Yaptırımların arkasından dolaşma çabalarına karşı tedbir almak isteyen ABD, yabancı finans kuruluşlarını gözetim kapsamına dahil ederek Rusya ile temas noktası olan tüm ticari işlemleri mercek altına alıyor. Bu gelişme, Rusya merkezli ticaret rotasının önemli duraklarından olan ülkemiz açısından da potansiyel risklerin artmasına neden oluyor.
Konuyu bu açıdan ele aldığımızda, ekonomik yaptırımların iki temel etkisi olduğunu görüyoruz. Bunlardan ilki yaptırım kurallarını ihlal eden şirketlere çeşitli cezalar verilmesi. İkinci temel etki ise şirketlerin ceza riski karşısında önleyici tedbirler almak durumunda kalması.
Cezalandırma eylemleri caydırıcılık sağlanması açısından önemli. Fakat yaptırımların küresel ekonomi içinde bu denli etkili olmasını sağlayan esas unsur ceza değil, ceza tehdidi. Olası risklerin ciddiyetini tahlil eden şirketler, ortada henüz bir ceza riski yokken de önleyici tedbirler alabiliyor. Bu tedbirlerin tüm sektörlere yayılmasını sağlayan unsur da yine finans kuruluşları oluyor.
Ekonominin tüm aktörleri, şu veya bu şekilde finans kuruluşları ile iş yapmak mecburiyetinde. Bu mecburiyetin farkında olan ABD ise finans kuruluşlarını yaptırıma tabi tutarak bunların diğer tüm şirketleri de yaptırımlara karşı önlem almak durumunda bırakmasını amaçlıyor. Olası risklerden kurtulmak isteyen bankalar kendi önlemlerini artırdığında, bunlarla çalışmak isteyen şirketler de aynı önlemlere yetişmek ihtiyacına giriyor. Böylece yaptırım sistemi, tek bir kurşun atmadan milyarlarca dolarlık bir ticaret ağını etkisi altına almış oluyor. Bu durumun Türkiye üzerindeki etkisine baktığımızda, finans kuruluşlarının teni Kararname karşısında nasıl pozisyon alacakları ise artan risk profilinin yönetimi açısından büyük önem taşıyor. Yapısal tedbirleri artırması beklenen finans kuruluşlarının, özellikle yabancılık unsuru olan ticari işlemlere yönelik daha detaylı incelemeler yapılacağı düşünülüyor. Bankaların ve finans kuruluşlarının yapısal tedbirleri artırması ise bunlar üzerinden işlem yapan şirketlerin de benzer adımlar atmasını gerektiriyor.
[1]Bkz.https://www.rekabetregulasyon.com/ekonomik-savas-alani-rusyaya-uygulanan-uluslararasi-yaptirimlarin-hukuki-boyutu/
[2] Bkz. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2023/12/22/executive-order-on-taking-additional-steps-with-respect-to-the-russian-federations-harmful-activities/, Son erişim tarihi: 10.01.2024.
[3] Armanç Canbeyli, Hazar Başar, and Furkan Kaya, Ekonomik Savaş Alanı: Rusya’ya Uygulanan Uluslararası Yaptırımların Hukuki Boyutu, https://www.rekabetregulasyon.com/ekonomik-savas-alani-rusyaya-uygulanan-uluslararasi-yaptirimlarin-hukuki-boyutu/, Son erişim tarihi: 12.01.2024.
[4] Belirli makine aletleri, yarı iletken üretim ekipmanları, elektronik test ekipmanları, itici gazlar ve bunların öncülleri, yağlayıcılar ve yağlayıcı katkı maddeleri, rulmanlar, gelişmiş optik sistemler ve navigasyon aletleri gibi ürünler Kararname uyarınca “Kritik Ürünler” olarak adlandırılmaktadır.
[5] Guidance for Foreign Financial Institutions on OFAC Sanctions Authorities Targeting Support to Russia’s Military-Industrial Base, https://ofac.treasury.gov/media/932436/download?inline, Son erişim tarihi: 12.01.2024.
[6] Bkz. OFAC, https://ofac.treasury.gov/faqs/1151, Son erişim tarihi : 12.01.2024.
[7] Office of Foreign Assets Control, https://ofac.treasury.gov/faqs/1151, Son erişim tarihi: 12.01.2024.
