Türkiye, deprem kuşağında yer alan ve gelişmekte olan bir ülke olarak, inşaat sektöründeki büyüme ve deprem güvenliği arasındaki dengeyi dikkatle ele almalıdır. Bu yapılırken, büyüyen nüfusunun barınma ihtiyacı karşılanırken, deprem riskinin insan hayatı ve ekonomik kayıplar açısından ciddi bir tehdit oluşturduğu akıldan çıkartılmamalıdır. Bu nedenle, inşaat sektöründe kaliteli, dayanıklı ve erişilebilir konut üretimini sağlamak için etkili bir regülasyon ve denetim mekanizması kurulması üzerine düşünülmelidir.
Maalesef, gerek 1999 gerekse 2023 depremleri sonrası ortaya çıkan devasa ekonomik ve psikolojik yıkıma rağmen, gelecekte (özellikle ekonomik yaşamın merkezi İstanbul’da) meydana gelmesi muhtemel deprem felaketlerine karşı alınacak önlemlere ilişkin somut bir süreç başlatılamamıştır. Ekseriyetle hayata geçirilemeyen yeni inşaat düzenlemeleri ve politik söylemlerle kısıtlı kalan ve hiçbir zaman olması gereken ölçeğe ulaşamayan kentsel dönüşüm çabaları bu kötü performansın yüzeye çıkan göstergeleri iken, bu durum yeni bir perspektif geliştirilmesine ve farklı yöntemler denenmesine yönelik iştah ve motivasyonu artırmaktadır.
Bu yazı, konuya hukuk ve ekonomi lensinden bakarak, depremle mücadeleyi bir “ekonomik regülasyon” problemi olarak yeniden tanımlamayı ve bu alandaki geniş bilgi birikimi ve uygulama tecrübesi sayesinde işleyebilir bir çözümler bütünü sunmayı amaçlamaktadır. Bu kapsamda, nükleer enerji sektöründe meydana gelebilecek kazaların oluşma ihtimali az olsa da yaşandığında karşılaşılacak zararın boyutları o kadar büyük olabilir ki, bu durum depremlere benzetilebilir. Bu yüzden, nükleer enerji sektöründeki ekonomik regülasyonların depremlere yönelik umut sağlamaktan yoksun mevcut iyi niyetli çabalara yol gösterici olabileceği düşünülmektedir.
1. Denetleme Sürecinin Etkinliği için Öncelikli Çözüm: Kaba İnşaat ve İnce İnşaat Ayrımı
Deprem gibi büyük doğal afetler, düzenlemelere uygun olmayan yapıların yıkılmasıyla büyük zararlara yol açar. İnsan hayatının değeri göz önüne alındığında, regülasyona uygun davranmama durumunda ortaya çıkan zararlar fazlasıyla büyüktür ve tam olarak tazmin edilmeleri çok zordur. Mevcut regülasyonların amaçladığının aksine, bir zararın ortaya çıkmasını takiben ex-post (ardıl) çözümler getirilmesi hem zaman alıcı hem de maliyetlidir. Bu nedenle, zarar ortaya çıkmadan önce, inşaat sürecinde ex-ante (öncül) denetim gereklidir. Ex-ante denetim, yapıların inşaat sürecinde sertifikasyon, denetim ve kontrol süreçlerini içerebilir. Bu tür denetimler, olası bir depremde meydana gelebilecek zararları azaltmak için kritik öneme sahiptir.
Günümüzde inşaat sektöründe deprem güvenliğini sağlamak amacıyla ex-ante denetimi hedefleyen kuralların mevcut olduğunu bilsek de maalesef geçmiş tecrübelerimiz bu düzenlemelerin özellikle de uygulamasının yetersiz olduğunu göstermektedir. Bu durumun sektördeki oyuncuların sayısı, sürecin birden fazla paydaşın ortak çabasını gerektirmesi veya denetim gerçekleştiren kamu ve özel sektör oyuncularının yetersizliğinden kaynaklanıyor olması muhtemeldir.
Bu noktada, Prof. Erdal Türkkan’ın dile getirdiği üzere, ex-ante denetimin iyileştirilebilmesi adına inşaat sürecinin ikili bir ayrıma tabi tutulması gerektiği düşüncesindeyiz[1]. Şöyle ki, inşaat sektöründe, son ürünler arasında belirgin farklılıklar gözlemlenebilmektedir. Ancak, bu sürecin başlangıç aşamaları, sonraki aşamalara kıyasla teknolojik yenilik ve çeşitlilik açısından daha sınırlıdır. Bu durum, deprem bakımından asıl önem taşıyan, başlangıç aşamasının düzenlenmesi ve standartlara kavuşturulmasını kolaylaştırır.
Örneğin, yeni bir ev almak isteyen bir kişiye mutfak dolaplarından beyaz eşyalara ve zemin kaplamalarına kadar birçok seçenek sunulabilir; ancak, bina temeli gibi temel yapı unsurları için ekseriyetle bir tercih sunulmamakta, sayıca az olan güncel teknolojilerden biri seçilerek ilerlenmektedir.
Kaba inşaat ve ince inşaat aşamaları olarak ifade edilebilecek bu ayrım kapsamında;
- Kaba inşaat, deprem dayanıklılığı için kritik olan temel, kolon, kiriş, perde ve döşeme gibi yapısal unsurları içerir.
- İnce inşaat ise, kapı, pencere, duvar, tavan, zemin, elektrik, su, doğalgaz gibi konutun işlevselliğini ve estetiğini sağlayan unsurları içerir.
Mevcut düzenlemeler esas itibariyle kaba inşaat aşamasına zaten odaklanmış durumdadır. Ancak, sektördeki aktörlerin çokluğu ve yapı olarak çok geniş bir yelpazeye yayılmış olmaları, etkili düzenlemelerin yapılmasını zorlaştırmaktadır. Ancak bu belirgin ayrımın yapılması ve ilave regülasyonlarla desteklenmesi, yapı güvenliği üzerinde önemli ölçüde fayda sağlayacaktır. Bu yaklaşım, inşaat sürecinin daha düzenli ve yönetilebilir hale gelmesini sağlayarak hem sektör profesyonelleri hem de tüketiciler için faydalı olacaktır. Yine bu ayrım, başta tanımladığımız konut piyasalarında rekabet ve deprem güvenliği arasında bir denge kurulmasına da yardımcı olabilecektir.
Kaba inşaat ve ince inşaat aşamalarının ayrıştırılması ile denetim, depremden kaynaklanabilecek risklerin ortaya çıkmasında belirleyici olan kaba inşaat aşamasına yoğunlaşabilecektir. Bu durumda, denetim daha az maliyetli bir hal alacak ve doğrudan idare tarafından yürütülebilecektir. Böylece denetim kalitesi ve etkinliği artabilecektir.
Kaba inşaat aşamasında, standartlaştırma, sertifikasyon, denetim ve kontrol gibi yüksek miktarda regülasyona ihtiyaç bulunduğu değerlendirilmektedir. Bu regülasyonlar, kaba inşaatın kalitesini ve depreme karşı dayanıklılığını artırmak için gerekli olan teknik şartları belirlemek şeklinde olabilecektir. Özellikle kaba inşaat aşaması, deprem dayanıklılığı açısından büyük önem taşır ve bu nedenle düzenlemelerin bu aşamaya odaklanması gereklidir.
İnce inşaat aşamasında ise, rekabetin ön planda olduğu bir alt piyasa oluşturulabilecektir. Bu alt piyasa, konutun işlevselliği ve estetiğini sağlayan çok sayıda uzmanlaşmış sektörü içerebilecektir. Bu sektörler, tüketicilerin tercihlerine göre farklılaşabilir ve fiyat rekabetine girebilecektir. Böylece, tüketicilerin konut seçiminde daha fazla çeşitlilik ve esneklik sağlanabilecektir.
Bir sonraki başlık altında kaba inşaat aşamasına özgü olarak oluşturulacak regülasyon yapısı için örnek alınabilecek bazı uygulamalar ele alınacaktır.
2. Deprem Sonrası Ortaya Çıkması Muhtemel Zararların Önlenmesi için Ex-Ante Denetimi Esas Alan Regülasyonların Önemi: Nükleer Enerji Sektörü Yol Gösterici Olabilir mi?
2.1. İdari ve Mali Özerkliği olan bir düzenleyici kurumun kurulması
Deprem düzenlemelerinin yönetimi, teknik ve uzmanlık gerektiren bir alan olarak öne çıkmaktadır. Bu nedenle, kaba inşaat aşamasındaki düzenlemelerin politik otoritelerin elinden alınarak, idari ve mali açıdan gerçek anlamda bağımsız bir otoriteye devredilmesi büyük önem taşımaktadır. Çünkü, teknik bir mesele olan deprem düzenlemeleri, seçim vaatleri arasında yer almayacak kadar özelleşmiş bir konudur ve bu yüzden politik meşruiyeti sınırlıdır. Bu durum, politik karar alma süreçlerinin kısa vadeli ve popülist yaklaşımlarının, uzun vadeli ve teknik gereklilikler karşısında yetersiz kalabileceğini göstermektedir. Bağımsız düzenleyici kurumun, deprem riski yönetimi ve yapısal düzenlemeler konusunda uzmanlaşmış bir yaklaşım sergilemesi, bu alandaki politik etkilerden arındırılmış, objektif ve bilimsel kararlar alınmasını sağlayacaktır.
Bu ihtiyacı tarihsel süreç içinde deprem bakımından hassas birçok şehirde ortaya çıkan gelişmelerden hareketle değerlendirmek mümkündür. Örneğin Düzce’de 1950‘li yıllarda meydana gelen bir depremin ardından, bölgede en fazla iki katlı yapı inşa edilmesine izin verilmişken, zaman içinde yerel yönetimlerin bu sınırlamayı artırarak esnettiği gözlemlenmiştir. 1999 depremi sırasında, izin verilen kat sayısının ortalama olarak 5,5’a kadar ulaştığı gözlenmiştir. Bu depremin hemen ardından alınan kararlar arasında, yapı ruhsatlandırma yetkisinin merkezi otorite olan Bayındırlık Bakanlığı’na devredilmesi, karar süreçlerine yerel çıkar gruplarının etkisinin azaltılması adına deprem yönetimi açısından atılan en güvenli adımlardan biri olarak değerlendirilebilir. Ancak, bu yetkinin daha sonra yerel yönetimlere iade edilmesi, merkezi otoritenin bu alandaki rolünün ve alınan kararların sürekliliğinin önemini bir kez daha ortaya koymaktadır. Bu örnek, deprem düzenlemelerinin yönetiminde merkezi otoritenin ve bağımsız bir yapılanmanın, yerel ve hatta ulusal politik baskılardan uzak, tutarlı ve bilimsel temellere dayalı politikalar geliştirebileceğinin altını çizmektedir.
Konut piyasalarında deprem güvenliğini sağlamak için nükleer enerji sektöründeki regülasyon yapısı bir örnek olabilir. Düzenleme yapılmadığında veya yeterince iyi düzenlenmediğinde, nükleer enerji sektöründe meydana gelebilecek kazalar ile depremler sonucunda yaşanabilecek kayıplar birbirine oldukça benzeyecektir. Bu nedenle, depremler de nükleer enerji sektörüne benzeyecek bir ciddiyet ve sertlikle ele alınmalıdır. Nükleer enerji sektörü, yüksek potansiyel zarar nedeniyle, inşaat, işletme ve söküm aşamalarında ayrı bir regülatör ve denetleyici otorite tarafından regüle edilir. Bu otorite, sertifikasyon, derecelendirme ve denetim süreçlerinden sorumludur ve regülasyonları uygulamak için yaptırım gücüne sahiptir. Ayrıca, sızıntı veya kaza durumunda etkili çözümler sunan sertifikasyon ve sigorta mekanizmaları vardır.
İnşaat sektöründe de deprem riskine karşı kurulacak etkili bir düzenleyici kurum, kaba inşaat aşamasında regülasyonlara uyum sağlamak için sıkı denetimler yapabilir ve ince inşaat aşamasında rekabeti destekleyebilir. Ayrıca, mevcut yapı stokunun denetim ve sertifikasyonundan da sorumlu olabilir. Böylece, inşaat sektöründe güvenliği artırmak ve deprem riskini azaltmak için önemli bir adım atılmış olur. Nitekim, denetimin özel sektöre bırakıldığı bir durumda, inşaat sektörünün rantın yoğun olduğu bir sektör olması sebebiyle istenen sonuçların oldukça zordur.
Ayrıca deprem riskine karşı kurulacak etkili bir düzenleyici kurum, kaba inşaat sürecinin başından sonuna kadar kontrol ve denetim sağlayabilir. Bu tür bir kurum, sertifikasyon, derecelendirme ve denetim süreçlerinden sorumlu olabilir. Nükleer enerji sektöründe olduğu gibi, bu kurumun inşaat sektörünün çeşitli aşamalarında düzenlemeleri uygulama yetkisine sahip olması, deprem riskini azaltmada kritik öneme sahip olacaktır.
2.2. Regülasyonların Güçlendirilmesi
Nükleer güvenlik regülasyonları, inşaat sektöründe deprem güvenliği için de uyarlanabilir. Örneğin, inşaat sektöründe de kaba inşaat aşamasında, nükleer tesisler için belirlenen tasarım, inşaat, denetim, bakım, güncelleme ve söküm kriterlerine benzer kriterler uygulanabilir. Bu kriterler, kaba inşaatın depreme karşı dayanıklılığını sağlamak için gerekli olan teknik şartları belirleyebilir. Ayrıca, inşaat sektöründe de nükleer tesislerde olduğu gibi, sertifikasyon, derecelendirme ve denetim süreçleri uygulanabilir. Bu süreçler, kaba inşaatın kalitesini ve güvenliğini belgelemek ve değerlendirmek için gerekli olan mekanizmaları sağlayabilir.
Ek olarak, inşaat sektöründe de nükleer tesislerde olduğu gibi, sızıntı veya kaza durumunda etkili çözümler sunan sertifikasyon ve sigorta mekanizmaları uygulanabilir. Bu mekanizmalar, inşaat sektöründe deprem riskine karşı tazminat ve sorumluluk sistemlerini düzenleyebilir. Örneğin, inşaat sektöründe de nükleer tesislerde olduğu gibi, inşaatı yapan kişilerin ve firmaların, inşaatı mevzuata uygun olarak yapmalarını sağlamak için bir sertifika alması zorunlu kılınabilir. Bu sertifika, inşaatın deprem güvenliği standartlarına uygun olduğunu gösterir. Ayrıca, inşaat sektöründe de nükleer tesislerde olduğu gibi, inşaatı yapan kişilerin ve firmaların, olası bir depremde meydana gelebilecek zararları karşılamak için bir sigorta poliçesi alması zorunlu kılınabilir. Bu sigorta poliçesi, inşaatın deprem riskine karşı sigortalandığını gösterir.
Böylece, inşaat sektöründe deprem güvenliği için nükleer enerji sektöründeki regülasyon yapısından yararlanılabilir. Bu regülasyon yapısı, inşaat sektöründe de kaba inşaat ve ince inşaat aşamalarının ayrıştırılması ile uyumlu bir şekilde uygulanabilir. Kaba inşaat aşamasında, nükleer enerji sektöründeki gibi, ex-ante denetimi esas alan düzenlemeler baskın bir şekilde uygulanabilir. İnce inşaat aşamasında ise, rekabetin ön planda olduğu bir alt piyasa oluşturulabilir. Bu şekilde, inşaat sektöründe deprem güvenliği için etkili bir regülasyon ve denetim mekanizması kurulabilir.
[1] Benzer yönde değerlendirmeler için lütfen bkz. Prof. Dr. Erdal Türkkan, “Konut Piyasalarında Rekabet ve Deprem Riski”, Rekabet Forumu, Sayı 157, Mart 2023.
