Dijital pazarlar için düzenleyici çerçevenin nasıl olması gerektiği sorusu gerek akademik dünyasa gerekse devletler nezdinde yoğunlukla tartışılan ve birçok tartışmayı da beraberinde getiren bir konu olmaya devam ediyor. ABD’de bir yandan eyaletler tarafından Facebook ve Google’a büyük davalar açılırken bir yandan da Yargı Komisyonu tarafından dijital pazarlarda mevcut rekabet düzenlemelerinin yeterliliği araştırılıyor.[1] Öte yandan Avrupa’da ise, teknoloji devlerinin tüketicilere ve piyasalara zarar veren davranışlarını engellemeye yönelik yeni yasaların yürürlüğe girmesi, yeni rekabet hukuku araçlarının benimsenmesi, yeni otoriteler ya da iş birimlerinin kurulması konuşuluyor.
Özellikle gelişmiş ülkeler, dijital pazarlarda öncül nitelik taşıyacak müdahaleleri yapmak notasında bir yarış içerisinde. Avrupa Komisyonu Dijital Hizmetler Yasası’nı ve Dijital Pazarlar Yasası taslaklarını 15 Aralık’ta yayımlarken[2], bu tarihten tam bir hafta önce Birleşik Krallık Dijital Pazarlar Görev Komitesi (“Komite”) tarafından dijital pazarlarda regülasyonların nasıl ve hangi kapsamda olması gerektiğine ilişkin kapsamlı öngörüler sağlayan önemli bir Tavsiye Metin yayımlandı.[3] Almanya’da Alman Rekabet Kanunu’nda 10. Değişiklik Paketi ile dijital pazarlara özel yeni düzenlemeler ve kavramlar getirilirken, Japonya’da 2019 yılı Eylül ayında Dijital Pazar Rekabet Merkezi kuruldu ve Haziran 2020’de dijital platformlarda rekabetçi sorunları önlemeye yönelik bir rapor hazırlandı. Ülkemiz de bu yarışta yerini aldı ve henüz yasalaşması beklenen bir gelişme olmasa da, Ocak 2020’de Rekabet Kurumu Dijitalleşme ve Rekabet Politikası Raporu çalışması başlattığını duyurdu.[4]
Hatırlayacak olursak, Birleşik Krallık, gelecekte dijital pazarlara yapılacak müdahalelerde rekabet ve inovasyonu teşvik etmek ile işletmelerin üzerine orantısız yük yüklemekten kaçınmak arasında bir denge kurulmasını sağlamak amacıyla, anılan Komite’yi kurmuştu. 2020 yılının Mart ayına gelindiğinde, Birleşik Krallık Rekabet ve Pazarlar Otoritesi’nden (Competition and Markets Authority – “CMA”), bu Komite’ye liderlik etmesi ve Birleşik Krallık İletişim Otoritesi (Office of Communications – “Ofcom”) ve Veri Koruma Otoritesi (Information Commissioner’s Office – “ICO”) ile birlikte çalışarak devlet için dijital pazarlardaki rekabet rejiminin tasarlanması ve uygulanmasına ilişkin olarak tavsiye niteliği taşıyan bir metin hazırlanması talep edildi. Tavsiye Metni’nin Profesör Jason Furman tarafından hazırlanan ve Furman Raporu[5] olarak da anılan çalışmayı tamamlayacak şekilde inşa edilmesi ve ayrıca CMA’nın çevrim içi platformlar ve dijital pazarlama sektörlerindeki 12 aylık pazar araştırmasından[6] faydalanması şeklinde bir beklenti olduğu hususları da Komite’ye açıkça bildirildi.
11 Mart 2020’de Birleşik Krallık bütçesinde ilan edilen Komite, 1 Temmuz-31 Temmuz tarihleri arasında aralarında Google, Facebook, Amazon, Twitter, Microsoft, Spotify, Uber gibi şirketlerin de olduğu toplam 52 teşebbüs ve teşebbüs birliğinden bilgi edinerek[7] “Dijital Pazarlarda Yeni Rekabetçi Rejim” (A New Pro-competition regime for digital markets) başlıklı Tavsiye Metni’ni (Advice of the Digital markets Taskforce) hazırladı.
Tavsiye Metin, dijital pazarlara yönelik hemen her yazıda olduğu üzere, öncelikle dijital pazarların doğurduğu etkinlikler ile başlıyor. Bildiğimiz ve sıklıkla konuştuğumuz üzere, modern hayatın olmazsa olmaz bir parçası haline gelen dijital pazarlar, tüketiciler, işletmeler ve daha gelen anlamda ekonomiler için önemli faydalar doğuruyor. Örneğin 2018 yılında çevrim içi platformların Birleşik Krallık ekonomisine katkısı 150 milyar pound dolaylarında.[8] Tüketicilerin günlük hayatını değiştiren ve kolaylaştıran bu pazarlar, işletmeler için de yeni iş alanları yaratıyor. Bu dönüşüm sürecinde yeniliklerin artması, fiyatların düşmesi, tüketicilerin daha kaliteli ve çeşitli hizmetlere erişmesi mümkün hale geliyor.
Dijital pazarların faydalarının sıralandığı Tavsiye Metni, içerisine yepyeni bir rejimin gerekçelerinin sığdırılacağı bir “ama” bağlacı ile devam ediyor. Dijital platformlar önemli etkinlikler doğuruyor, ama… Bu pazarların ağ etkileri, ölçek ekonomileri ve veriye eşit olmayan erişim imkanları gibi kendine özgü özelliklerinin bir sonucu olarak bu pazarlardaki etkin rekabetin önemli ölçüde azalması riski endiğelere yol açıyor. Ek olarak dijital pazarlarda faal bir teşebbüsün bir diğer teşebbüsü devralmak suretiyle pazardaki konumunu güçlendirmesi, bu sayede daha geniş bir veri setine erişim sağlaması, faaliyet alanlarını genişleterek dijital bir ekosistem yaratması ve rakiplerini bu şekilde piyasadan dışlaması ihtimali, rekabet otoritelerinin piyasalara olması gerekenden daha az müdahale ettiği kaygısını gündeme taşıyor.
Bu endişeler ana hatlarıyla, az sayıda dijital platformun önemli bir pazar gücünü elinde toplaması neticesinde tüketicilerin daha pahalı ürünler, daha az korunaklı veri politikaları ve daha çok reklamla karşılaşmaları ve işletmelerin ise daha yüksek komisyon ücretlerine tabi olmaları ya da daha yüksek maliyetli reklamcılık hizmetleri almaları olarak ifade edilebilir. Öte yandan, rakiplerin, pazarda güçlü konuma sahip platform karşısında haksız bir dezavantaja katlanmaları ve rekabetin kısıtlanması sonucunda dijital ekonominin ve yenilikçiliğin gelişmesinin sekteye uğraması söz konusu olabilir.
Özellikle Google ve Facebook gibi güçlü pazar konumuna sahip şirketlerin olağan getiri düzeylerinin üzerinde kar elde etmeleri, 2019’da Birleşik Krallık’ta dijital pazarlama faaliyetlerine harcanan toplam bedel olan 14 milyar Pound’un %80’inin bu iki platform üzerinde harcanması, Facebook üzerinde bir saat içerisinde tüketicilerin karşılaştıkları reklam sayısının 2016 yılında 40-50 düzeyindeyken 2019 yılında bu sayının 50-60’lar düzeyine gelmesi, tüketicilerin git gide kendi verileri üzerindeki kontrolü kaybetmeleri ve hizmetten faydalanmanın ön koşulu olarak bu şirketlerin veri politikalarını kabul etmek zorunda kalmaları, bu şirketlerin pazar gücünden doğan zararlar olarak ele alınıyor.[9]
Dijital pazarların kendilerinden beklenen faydayı ekonominin tüm paydaşlarına sunabilmeleri için, bu pazarlarda etkin rekabetin desteklenmesi gerekiyor. Mevcut rekabet hukuku düzenlemeleri ile bu pazarlardaki sorunların çözülmesi mümkün görülmediğinden, dijital pazarlarda güçlü konumda bulunan teşebbüslerin faaliyetlerinden doğan zararların önlenebilmesi adına çeşitli öneriler getiriliyor.
İlk olarak, dijital pazarlarda tüketicilerin çıkarlarını koruyabilmek ve rekabet ile yenilikçiliği teşvik edebilmek adına, devlet nezdinde dijital platformların işleyişi hakkında uzman görüşlere sahip, bu platformların iş modellerini ve verinin bu modellerdeki rolünü kavrama yetisine sahip bir “Dijital Pazarlar Birimi” (Digital Markets Unit) kurulması öneriliyor. Bu Birim’in Nisan 2021’e kadar CMA bünyesinde kurulması planlanıyor. Bu sayede dijital platformların tabi olacağı düzenleyici çerçevenin, kapsamlı bir şekilde belirlenebilmesi amaçlanıyor. Bu bağlamda regülasyonların aşağıdaki ana ilkeler çerçevesinde geliştirilmesi gerektiği vurgulanıyor:
- Regülasyonlar, piyasalarda etki doğurmalı ve regülasyonlar kapsamında bir yandan delillere odaklanılırken bir yandan da her bir dijital pazarın kendine has özelliklerinin dikkate alınabilmesini sağlayacak şekilde esneklik sunulmalı.
- Regülasyonlar, dijital pazarlarda istenmeyen sonuçlar doğması riskini en aza indirecek şekilde orantılı ve doğrudan problemin kendisini hedef alacak şekilde hedefe yönelik tasarlanmalı.
- Dijital Pazarlar Birimi birçok paydaşın görüşleriyle şekillenmesi beklenen kararlarını açık ve şeffaf bir şekilde almalı, gerekçelendirmeye özen göstermeli ve kararları hesap verebilirlik ilkesine dayanmalı.
- Regülasyonlar doğan bir zarar karşısında teşebbüsleri cezalandırmaktan ok zararlar doğmadan önleyici tedbirler almaya odaklanmalı, bu bakımdan dijital pazarlarda doğabilecek rekabetçi endişeleri önceden ele almalı ve yönetmeli.
- Dijital Pazarlar Birimi gerek içerdeki gerekse dışardaki düzenleyici rejimler ile tutarlı olmalı.
Tavsiye Metin kapsamında, Dijital Pazarlar Birimi’nin kurulmasının yanı sıra, stratejik pazar konumuna (strategic market position – “SMS”) sahip olan teşebbüsler için yeni bir düzenleyici çerçeve (“SMS Rejimi”) belirlenmesi öngörülüyor. Bir firmanın stratejik pazar konumuna sahip olup olmadığı noktasında esas kriter, firmanın en az bir dijital faaliyet alanında önemli ve sağlam (substantial and entrenched) pazar gücüne sahip olduğunun iktisadi analizler ile ortaya konabilmesi. İşte bu konuma sahip olduğu belirlenen teşebbüslerin, üç ayaklı bir rejime tabi olması gerektiği vurgulanıyor:
- Stratejik pazar konumuna sahip teşebbüslerin sahip oldukları pazar gücünden faydalanarak rakiplere ve tüketicilere zarar vermelerini engellemek üzere belirli davranış kurallarının öngörülmesi,
- Stratejik pazar konumuna sahip teşebbüslerin bu pazar güçlerine kaynak teşkil eden faktörlere ilişkin olarak uzun vadeli dinamik değişikliklerin önünü açan, rekabeti teşvik eden platformlar arasında kişisel veri hareketliliği, çeşitli platformların önemli verilere erişiminin sağlanması gibi müdahalelerde bulunulması,
- Stratejik pazar konumuna sahip teşebbüslerin gerçekleştirdikleri yoğunlaşma işlemlerinin daha yakın ve sıkı bir takibe tabi tutulması.
Tavsiye Metni kapsamındaki stratejik pazar konumuna sahip teşebbüs kavramı, Alman Rekabet Yasası’nda değişiklikler öngören 10. Yasa Değişikliği Taslağı kapsamında getirilen yeni bir kavram olan “pazarlar genelinde rekabet için olağanüstü önemli olma” kriteri[10] ile benzerlik gösteriyor. Ayrıca Dijital Pazarlar Yasası kapsamında çok geniş çevrim içi platformlar (very large online platforms) ya da pazarların bekçileri (gatekeepers) olarak adlandırılan kavramlar ile de ortak yönleri oldukça fazla.[11] Yapılan düzenlemeler ile hedef alınan teşebbüsler aynıyken her bir düzenleme özelinde bu şirketler için kullanılan tabirlerin farklılaştığını görüyoruz. Tabirler farklılaşsa da, ideal müdahalenin ex ante olması gerektiği bulgusu da birçok düzenleme bakımından ortak nokta olarak öne çıkıyor.
Nitekim Tavsiye Metni kapsamında ayrıca, SMS Rejimi’nin gelecekte tüketiciler ve rakip teşebbüsler bakımından doğabilecek zararları önlemeye odaklanan “ex ante” nitelik taşımasının istendiği ve stratejik pazar konumuna sahip firmaların uyum kültürünün geliştirilmesinin amaçlandığı vurgulanıyor. Uyum kültürünün geliştirilmesinin ana unsurlarından birinin de caydırıcılık olduğu, dolayısıyla bir zarar doğduğunda stratejik pazar konumuna sahip teşebbüslerin pazar davranışlarını değiştirmelerini sağlayacak ölçekte yaptırımların getirilebilmesinin de gerekli olduğu belirtiliyor.
Ek olarak, rekabetin artırılması ve tüketicilerin ve işletmelerin korunması amacıyla yalnızca rekabet hukukunda karşılık bulan tek bir düzenlemenin diğer düzenlemelerden izole olarak uygulanması halinde başarılı olamayacağı, bu düzenlemenin özellikle sektörel düzenlemeler, veri koruma otoritesinin düzenlemeleri ve devletin zararlı çevrim içi içeriklere ilişkin yeni düzenlemeleri ile tutarlı olması ve birlikte uygulanması gerektiği belirtiliyor. Bu bağlamda otoriteler arasındaki iş birliğine vurgu yapılarak bilgi paylaşımının öneminden bahsediliyor. Birleşik Krallık nezdindeki otoritelerin iş birliğinin yanı sıra, uluslararası alanda da çeşitli otoriteler arasında iş birliği yapılması, sorunların ve olası çözümlerin birlikte araştırılması öneriliyor.
Yukarıda da bahsedildiği üzere, Tavsiye metin kapsamında, Birleşik Krallık’ın yeni rekabetçi rejim ile ilgili olarak 2021 yılının başlarında danışma sürecinin tamamlanmasının, Nisan 2021’e kadar ise CMA bünyesinde Dijital Pazarlar Birimi’nin kurulmasının planlandığı belirtiliyor. Tavsiye Metin ile CMA, birçok devletin bu alanda yeni düzenlemeler yaptığına dikkat çekerek eğer yeterince hızlı hareket edilirse Birleşik Krallık’ın bu alanda öncü rol üstlenebileceğinin altını çiziyor. Bu nedenle önerilen yeni rekabetçi rejimin hızlı bir şekilde yasalaştırmasının kritik olduğu vurgulanıyor.
Her gün yeni gelişmelerin yaşandığı bu alana hangi ülkelerin öncülük edeceğini, önerilen regülasyonların piyasalar bakımından olumlu sonuçlar verip vermeyeceğini ve ülkemizin bu gelişmeler karşısında nasıl konumlanacağını birlikte tecrübe edeceğiz. Gelişmeler için bizi takipte kalın.
[1] Birleşik Devletler Senatosu Rekabet Alt Komitesi (2020), Dijital Pazarlarda Rekabet Araştırması, https://judiciary.house.gov/uploadedfiles/competition_in_digital_markets.pdf , Erişim Tarihi: 21.12.2020.
[2] https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/digital-services-act-package , Erişim Tarihi: 21.12.2020.
[3] https://www.gov.uk/cma-cases/digital-markets-taskforce , Erişim Tarihi: 21.12.2020.
[4]https://www.rekabet.gov.tr/tr/Guncel/rekabet-kurumu-dijitallesme-ve-rekabet-p-874d77d25943ea118119005056b1ce21 , Erişim Tarihi: 21.12.2020.
[5]Furman Review (2019), Unlocking Digital Competition, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/785547/unlocking_digital_competition_furman_review_web.pdf , Erişim Tarihi: 21.12.2020.
[6] CMA (2020), Online Platforms and Digital Advertising Market Study, https://www.gov.uk/cma-cases/online-platforms-and-digital-advertising-market-study , Erişim Tarihi: 21.12.2020.
[7] Bkz. dn. 2.
[8] Department for Digital, Culture, Media and Sport, Sectors Economic Estimates 2018: Gross Value Added, 2020: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/86363 2/DCMS_Sectors_Economic_Estimates_GVA_2018.pdf , Erişim Tarihi: 21.12.2020.
[9] https://www.gov.uk/government/publications/government-response-to-the-cma-digital-advertising-market-study , Erişim Tarihi: 21.12.2020.
[10] Bu konu ile ilgili detaylı bilgi için bkz. http://www.rekabetregulasyon.com/dijital-ekonominin-piyasa-oyuncularina-bundeskartellamttan-kacis-yok-alman-rekabet-yasasinda-degisiklikler-ongoren-10-yasa-degisligi-taslagini-inceledik/ , Erişim Tarihi: 21.12.2020.
[11] https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/digital-markets-act-ensuring-fair-and-open-digital-markets_en#documents , Erişim Tarihi: 21.12.2020.
