Dünyanın her yerinde, tüketiciler enerji fiyatlarına karşı son derece hassastırlar. Bu nedenle de hükümetler enerji fiyatlarını kontrol altında tutmak isterler. Diğer yandan, elektrik üreten ya da ticaretini yapanlar ise fiyatların artması yönünde baskı yaparlar. Bu gerilimin orta noktasında da sektörel düzenleyici kurum olan Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (“EPDK”) yer almaktadır. Başlıkta yer alan ilk soruya yanıt vermek gerekirse biz teknokratlar EPDK’nın hiçbir zaman elektrik fiyatlarına zam yapmadığını ifade ederiz. Zira EPDK zam yapmaz, tarife düzenlemeleri yapar! EPDK elektrik piyasasında yapmış olduğu diğer faaliyetlerinin yanı sıra belki de en önemli işlevi olan tarife düzenlemelerini yapmak suretiyle piyasaya müdahalelerde bulunmaktadır. İşte bu tarife düzenlemelerinden hane halkı açısından belki de en önemlileri perakende satış tarifesi ile son kaynak tedarik tarifesidir. Zira, eğer mesken elektriği kullanıcısı tedarikçisini seçmemiş ise, bu tarifelerle düzenlenen elektrik fiyatının ödemek durumundadır. Perakende satış tarifesi, tedarikçisini seçme imkanını haiz olmayan tüketicilerin görevli tedarik şirketlerinden aldıkları elektriğin ücretinin belirlenmesine ilişkin düzenleyici işlemler neticesinde ortaya çıkan tarife olarak tanımlanabilir. Diğer yandan, hukukumuzda tedarikçisini seçme imkanını haiz olan tüketicilerin yani daha teknik bir ifade ile, “serbest tüketicilerin” bu özgürlüklerini kullanma zorunluluğu bulunmamaktadır. Ya da bazı durumlarda tüketiciler tedarikçilerini seçseler de bir sebeple ikili anlaşmaları son bulmuş olabilir. İşte bu iki durumda yapılan elektrik tedarikine son kaynak[1] tedariki denilmektedir. Son kaynak tedariki kapsamında satılan elektriğin bedeli de EPDK tarafından düzenlenmektedir. Buna “son kaynak tedarik tarifesi” denilmektedir. Bununla birlikte, EPDK’nın 2023 yılı Piyasa Gelişim Raporunda, serbest tüketici limitinin 1.000 kWh olduğu 2023 yılı için teorik piyasa açıklığı %91,9 olarak belirtilmekle birlikte, tedarikçi değiştirme hakkını kullanan serbest tüketici sayısının toplam tüketici sayısının yaklaşık %0,27’sine karşılık geldiği ifade edilmektedir.[2] Tedarikçi değiştirme oranın bu denli düşük olmasında düzenlenen tarifelerde yapılan sübvansiyonların önemli bir rolü bulunmaktadır. Netice itibariyle, tedarikçi değiştirme oranının düşük olması, elektrik piyasasındaki serbestleştirmenin istenilen seviyede olmadığına işaret ettiği söylenebilir.
Yukarıda belirtmiş olduğumuz enerji fiyatlarına ilişkin hassasiyetler nedeniyle de büyük ölçüde sübvansiyonlar, yerleşik tedarikçi de olan görevli tedarik şirketleri tarafından ikili anlaşmalarla elektrik tedariki yapan tüketiciler dışındaki tüketicilere uygulanan, “perakende satış tarifesi” ve “son kaynak tedarik tarifesi” gibi EPDK tarafından düzenlenen tarifeler aracılığıyla yapılmaktadır. Bir diğer ifade ile, “perakende satış tarifesi” veya “son kaynak tedarik tarifesi” ile belirlenen fiyatlar elektriğin maliyetin altında olabilmektedir. Nitekim, pandemi sonrasında Rusya-Ukrayna savaşının da etkisi ile ortaya çıkan enerji krizi nedeniyle elektrik fiyatı aşırı yükselmesine rağmen, yapılan sübvansiyonlar enerji fiyat krizinin derinliği[3] elektrik faturalarına yansımamıştı. Bununla birlikte, Enerji Bakanımız geçtiğimiz günlerde yaptığı bir açıklamada tüm vatandaşlarımızın elektrik ve doğal gaz faturalarında 2023 yılında 328 milyar lira, 2024 yılının ilk on ayında ise 275 milyar lira devletimiz tarafından karşılandığını belirtmişti[4]. Söz konusu sübvansiyonların yapılması her ne kadar yönetsel olarak kaçınılmaz olsa da aslında, “enerji fiyat krizinin” elektrik ve doğal gaz piyasalarının ilgili piyasa kanunları ile amaçlanan rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü ve istikrarlı bir piyasa oluşturma amacına ne denli zarar verdiğini de göstermektedir. Dolayısıyla, sübvansiyonlar ile ilgili uygulamalar yapılırken uygulamanın her türlü etkisi eni konu değerlendirilmelidir.
Ülkemizdeki elektrik piyasası kurgusunun arka planında, enerji arz güvenliğinin sağlanabilmesi için mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması amacı yatmaktadır. Enerji arz güvenliğinin üç temel saç ayağı ise, enerjinin karşılanabilir fiyatlardan, kaliteli ve kesintisiz olarak temin edilebilmesidir. Konumuz açısından buradaki önemli kavram enerjinin “karşılanabilir fiyatlardan” tedarikinin sağlanmasıdır. Bu hususta, dikkat edilmesi gereken bir diğer nokta ise, temiz enerjiye erişimin uluslararası anlaşmalarda modern insanın temel hak ve özgürlüklerinden barınma hakkı ile ilişkisinin kabulüdür. Bu nedenle, devletin egemenlik sınırları içerisindeki herkesin (sadece vatandaşların, seçmenlerin, azınlıkların, göçmenlerin, vs. değil!) elektriğe erişimini sağlayacak tedbirleri alması gerektiği hususunda hiç şüphe yoktur. Ancak öteden beri ülkemizde “perakende satış tarifesi” aracılığıyla yapılan sübvansiyonların bu amaca hizmet etmekten uzak olduğunu ifade edebiliriz. Zira, ülkemizdeki kurguda gerçekten korunmaya mazhar elektrik tüketicilerinin elektrik faturalarının sübvanse edilmesinden ziyade, aslında korunmaması gereken, ekonomik açıdan güçlü ve kural olarak piyasa koşullarında oluşacak elektrik fiyatlarından elektrik tedariki yapabilecek kişilerin de örneğin Boğazdaki villa sahiplerinin de bahse konu sübvansiyonlardan istifade ettiği görülmekteydi[5].
Esasen, çapraz sübvansiyon, fiyatların marjinal maliyetleri yansıtmasını engelleyerek kaynak tahsisinde bozulmaya yol açtığı için etkin bir regülasyon yöntemi değildir. Çapraz sübvansiyon ile desteklenen tüketici grupları, düşük fiyatlar nedeniyle aşırı tüketim yaparken, yüksek fiyatlarla karşılaşan gruplar, bu hizmetleri gereğinden az tüketebilir. Oysa çapraz sübvansiyon yerine ihtiyaç sahibi gruplara doğrudan destek verilse, ihtiyaç sahibi gruplar ilgili hizmetler için maliyete dayalı bir fiyat ödeyerek tüketimini optimize edebilecek ve belki doğrudan desteğin bir kısmını bu hizmete ayırıp, kalan kısmıyla farklı ihtiyaçlarını karşılayabilecektir. Çapraz sübvansiyon bu seçim imkanını ihtiyaç sahiplerinin elinden alıp, spesifik bir ürün/hizmetin maliyet altı fiyatlanmasına yol açtığında bu ürün/hizmet bakımından aşırı tüketim söz konusu olurken, doğrudan destek olsa başka ürün/hizmetlere yönelecek talebin buraya gidememesi dolayısıyla o ürün/hizmetlerde de tüketim düşüşü olabiliyor. Bu durum, ekonomik verimliliğin temel ilkesi olan “marjinal maliyet fiyatlandırması”na aykırılık teşkil eder ve toplumsal refaha da zarar verir.
Ayrıca çapraz sübvansiyonlar, açıkça belirtilmeden uygulanan bir tür gizli vergilendirme mekanizmasına benzetilebilir. Bu durum, vergilendirmenin temsiliyet ilkesi ile bağdaşmaz ve demokratik hesap verebilirliği zedeler. Richard Posner, bu mekanizmanın genellikle kamu refahından çok siyasi hedeflere hizmet ettiğini ve zenginlik transferini hesap verilebilirlikten uzak bir şekilde gerçekleştirmesini eleştirmiştir. Çapraz sübvansiyonlar dezavantajlı grupları desteklemeyi amaçlasa da bunu etkin bir şekilde yapamaz. Desteklenen fiyat kategorileri içerisindeki tüm tüketiciler, gelir durumu fark etmeksizin aynı sübvansiyondan faydalanır (Yukarıda belirttiğimiz villa örneğinde olduğu gibi). Bu durum, düşük gelirli kesimlere yeterince odaklanmayan olumsuz sonuçlar doğurabilir. Daha adil ve etkili bir yöntem, şeffaf vergilendirme mekanizmalarıyla finanse edilen doğrudan devlet yardımlarıdır. Bu yaklaşım, piyasa çarpıklıklarını azaltırken destekleri hedef kitleye yönlendirebilir. Bu verimsizliklerin giderilmesi için çapraz sübvansiyon yerine doğrudan müdahalelere odaklanılmalıdır. Evrensel hizmet yükümlülükleri, genel vergilerle şeffaf bir şekilde finanse edilebilir. Bu yaklaşım, gizli sübvansiyonların yarattığı çarpıklıkları azaltırken kamu harcamalarında hesap verebilirliği sağlar. Dolayısıyla olması gereken, desteklenmesi gereken tüketici gruplarının elektrikte sübvansiyon yoluyla değil de doğrudan devlet yardımlarıyla desteklenmeleridir.
Ayrıca rekabet politikası bakımından da çapraz sübvansiyon uygulamaları, “kaymak tabaka” olarak adlandırılan, sadece kârlı segmentlere giriş yapmak isteyen firmaları engellemek için regülasyon mekanizmalarına ihtiyaç duyar. Bu tür korumacılık rekabeti azaltır, verimlilik ve inovasyon teşviklerini yok eder. Richard Posner, bu tür regülasyonların, eşitliği sağlama iddiasıyla tekelci yapılar yaratarak ekonomik dinamizmi zayıflattığını savunur. Dolayısıyla, ülkemizde elektrik tedarikinde çapraz sübvansiyon yerine doğrudan destekler tercih edilmiş olsaydı ve düzenlenen tarifeler maliyeti yansıtsaydı, serbest tüketicilere yönelik çok daha rekabetçi bir elektrik pazarı ortaya çıkabilir ve aşırı pazar yoğunlaşması kaynaklı etkinsizlikler de azabilirdi.
Özetle, çapraz sübvansiyonlar kısa vadeli bazı hedeflere ulaşsa da verimsiz ve adaletsizdir. Fiyatların maliyetlerle uyumlu olmaması piyasa sinyallerini bozarken, şeffaflık eksikliği ve eşitsizlikler bu yöntemin hedeflerini baltalamaktadır. Daha şeffaf ve doğrudan destek mekanizmalarına geçiş, hem ekonomik verimlilik hem de sosyal adalet açısından daha faydalı olacaktır.
EPDK da artan elektrik fiyatlarıyla mücadele kapsamında önce, son kaynak tedarik tarifesi kapsamında elektrik tedarik eden herkesin sübvanse edilen “perakende satış tarifesi” üzerinden elektrik tedariki yapmasını engellemek için son kaynak tedarikini “düşük tüketimli serbest tüketiciler” ve “yüksek tüketimli serbest tüketiciler” için iki ayrı kategoriye ayırarak yüksek tüketimli serbest tüketicilerin sübvanse edilen elektrik fiyatlarından elektrik temininin önüne geçmek istemişti. Bahse konu ayrımın limiti, 2024 yılı sonuna kadar mesken aboneleri için 100 Milyon kWs/yıl, Sanayi, Kamu ve Özel Hizmetler Sektörleri ile Diğer (Ticarethane) abone grubu için ise 1 Milyon kWs/yıl’dı. EPDK, geçtiğimiz günlerde “Son Kaynak Tedarik Tarifesi”nde önemli değişiklikler yaptı. Buna göre 2025 yılı için uygulanacak son kaynak tedarik tarifesi yüksek tüketimli serbest tüketici limiti yıllık:
- Mesken kullanıcıları, kamu kurumları ve mahalli idareler için 5.000 kWh/yıl
- Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (“AFAD”) tarafından kurulan geçici barınma merkezleri, köy içme suyu tesisleri ve tarımsal faaliyet tüketici grubu için 100 milyon kWh/yıl
- Diğer tüketici grupları için ise 15.000 kWh/yıl
olarak güncellenmiştir.
Söz konusu değişikliği yukarıda yapmış olduğumuz açıklamalar perspektifinden değerlendirdiğimizde öncelikle, yukarıda da izah ettiğimiz üzere sübvansiyonlara dayalı bir piyasa ekonomisinin sürdürülebilir olmadığını ifade etmek isteriz. 2024 yılında mesken kullanıcıları için 100 Milyon kWs/yıl olan limitin 5.000 kWh/yıla düşürülmesinin gerçekten korunmaya mazhar tüketici grubunu korumak noktasında yeterli olmadığını ve sübvansiyonların piyasa üzerindeki olumsuz etkilerini devam ettirdiğini belirtmek isteriz. Her şeyden önce salt elektrik tüketim miktarına dayalı bir sübvansiyon sistemi, düzenlemenin amacına hizmet etmeyecektir. Olması gereken tüketicilerin gelir düzeyini tespit ederek buna göre desteklenmesi gereken tüketici sınıflarının şeffaf bir şekilde doğrudan destek mekanizmalarıyla desteklenmesidir. Örneğin, bu yeni limit sonrasında da yıllık elektrik tüketimi limitin altında olan ama minimal yaşamayı tercih ettiği için stüdyo dairede yaşayan ultra zengin birisinin evinde kullandığı elektrik sübvanse edilmeye devam edebilecektir. Bu hususla ilgili olarak akla gelen bir çözüm önerisi, asgari ücret ve altında geliri olan mesken tüketicilerine doğrudan devlet desteklerinin uygulanmasıdır. Bir diğer ifade ile, Enerji Bakanımızın yukarıda değinmiş olduğumuz sübvansiyonlara ilişkin açıklamasında değinilen meblağların ihtiyacı olanlara doğrudan devlet destekleri olarak dağıtılması buna mukabil, elektrik fiyat düzenlemelerinin regülasyon teorisinde de ileri sürüldüğü üzere, maliyetleri yansıtacak şekilde belirlenmesi gerekmektedir.
Ayrıca, söz konusu düzenleme ile elektrikli araçların karbon yakıtlı araçlar karşısındaki yakıt maliyet avantajı görece azalacak ve bu durum ülkemizde ulaşımın elektrifikasyonunu olumsuz etkileyecektir. Pratikte elektrikli araçların en önemli avantajlarından bir tanesi, karbon yakıtlı araçlarda olduğu gibi akaryakıt istasyonuna gitmeksizin kullanıcılarının evlerinde talebin görece düşük olduğu gece saatlerinde şarj edilebilmeleri. Bu imkânın şebeke yük yönetimi açısından da önemli faydaları söz konusu. Bu sebeple aslında çok da zengin olmamakla birlikte hem çevreye duyarlı hem de elektrikli araçların yakıt maliyet avantajlarını göz önünde bulundurarak elektrikli araç kullanmaya başlayacak tüketici grubuna EPDK düzenlemesi ile darbe vurulmaktadır. Oysa, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’nın 2024-2028 Stratejik Planı Hedef H3-4’te de görüldüğü üzere ülkemizin enerji politikaları arasında, elektrikli araç dönüşümünün desteklenmesi de yer almaktadır[6]. Dolayısıyla, EPDK’nın düzenlemesinin Bakanlığın Stratejik Planın ile uyumlu olmadığı ileri sürülebilir.
Diğer yandan, EPDK’nın bahse konu düzenlemesiyle 2024 yılı için, Sanayi, Kamu ve Özel Hizmetler Sektörleri ile diğer (Ticarethane) abone grubu için yıllık 1 Milyon kWs/yıl olan limitin 15.000 kWh/yıl’a düşürülmesinin elektriğin üretimde ve ticari faaliyetlerde önemli bir girdi maliyeti yarattığı göz önünde bulundurulduğu takdirde enflasyonist bir etki yaratacağını da belirtmek isteriz.
Son olarak, EPDK düzenlemesinin belki de en problemli yanı elektrik tüketicilerinin subjektif koşullarını gözetmeksizin genel geçer limitler belirlemek suretiyle düzenleme yapılmak istenilmesidir. Bu yaklaşımın, yukarıda da belirttiğimiz üzere pratikte adil olmayan birçok neticesi olmaktadır. Oysa, çağımızda yaşanan teknolojik gelişmeler ışığında başta dijitalleşme ve yapay zekâ konularındaki gelişmeleri de göz önüne aldığımızda nasıl ki, birçok şirket bu gelişmelerden istifade etmek suretiyle tüketici davranışlarını analiz edip yönlendirmeye çalışıyor ise, benzer bir şekilde devletin de düzenlemelerinde çağın nimetlerinden faydalanması gerekmez mi? Bir diğer ifade ile, EPDK’nın elektrik tüketicilerinin subjektif durumlarına ilişkin tüketicilerin gelir durumları, elektrik taleplerinin değişkenliği, kullanım amaçları vb. verileri dijitalleşmenin meyvelerinden istifade ederek yapay zekâ aracılığıyla işlemek suretiyle, uygun bir şekilde daha akıllı (smart) düzenlemeler (Konumuz açısından tarife düzenlemeleri) yapmasının zamanı gelmedi mi?
[1] Kavramın ingilizcesi “last resort” olup, daha anlaşılır bir ifadedir. Esasen “son çare” olarak elektriğin görevli tedarik şirketlerinden temin edilmesini ifade etmektedir.
[2] EPDK’nın 2023 yılı Piyasa Gelişim Raporu sy. 109. Erişim Tarihi: 03.02.2024
[3] 2018 yılı ortalama 231 TL MWh olan Piyasa Takas Fiyatı (“PTF”), 2022 yılında 2512 TL MWh olmuştur. Yani takriben 12 kat artmıştır.
[4] https://www.dunya.com/sektorler/enerji/bakan-bayraktar-ilk-10-ayda-275-milyar-tllik-elektrik-ve-gaz-faturasi-odedik-haberi-753834, Son erişim tarihi: 22.11.2024.
[5] Benzer bir durum kira hukukunda da söz konusudur. Kategorik olarak kiralayanı koruyan düzenlemeler yapılmıştır. Ancak, gündelik hayatta çok büyük şirketler de kiralayan olabilmektedir. Bu ve benzeri düzenlemeler ışığında, gerçekten korunması gerekenleri korumak noktasında hukukumuzun önemli eksiklikleri olduğu ileri sürülebilir. Bu zafiyetin uzantılarını, tüketici hukukunda, vergi hukukunda, tazminat hukukunda, ceza hukukunda ve kabahatler hukukunda görmek maalesef mümkündür.
[6] Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’nın 2024-2028 Stratejik Planı: s. 25, s.75, s.86.
