“Onca Şeffaflık Varken…”: Rekabet Kurumu Gübre Sektörünün Yapısal Özelliklerini Ortaya Koydu!

Hazar Başar & İrem Turgut

Gübre sektöründeki şüpheli fiyat artışları Rekabet Kurumunun (“Kurum”) dikkatini çekince Kurul, 2018 yılında re’sen bir önaraştırma başlatmıştı. 2019 yılının başlarındaysa bu önaraştırmada elde edilen bulgular teşebbüsler arası ortak fiyat tespiti şüphesine işaret ettiğinden Kurul, gübre sektöründe faaliyet gösteren bazı teşebbüslere[1] soruşturma açılmasına karar vermişti. Rekabet Kurulu 26.11.2020 tarihinde verdiği kararla soruşturmayı nihayete erdirdi ve herhangi bir ihlal tespitinde bulunulamadığını karara bağladı. Söz konusu kararın sonucundan ziyade karara dayanak teşkil eden hukukî ve iktisadî analizlerin son derece önemli olduğunu söylemek mümkün. Zira, Rekabet Kurumunun teşebbüs davranışlarını ve yerinde incelemede elde edilen bulguları değerlendirirken pazarın yapısal özelliklerinin ve güncel ekonomik gelişmelerin ortaya koyduğu “pazara özgü iktisadî gerçekler” çerçevesinde özgün bir değerlendirme yaptığı görülüyor.

Bu noktada esasen kaynağı ve doğruluğu tam belli olmayan ancak doğrudan rekabet hukuku ihlaline işaret edebilecek nitelikte bir yazışmanın ispat standardını tek başına sağlamadığı, bu yazışmanın piyasa koşulları içerisinde ifade ettiği anlam ve yazışma içeriğinin iktisadî verilerle desteklenip desteklenemediği gibi unsurların da araştırılması gerektiği Kurum tarafından isabetli bir şekilde ortaya konuyor.

Bu kapsamda, son dönemde verilmiş önemli bir karar olması sebebiyle kararın içeriğini, ana tartışma noktalarını ve rekabet hukuku uygulaması açısından önemini sizlerle paylaşmak istedik.

Gübre Sektörünün Yapısal Özellikleri

Girişte de özetlediğimiz üzere kararın en dikkat çekici özelliklerinden birisi rekabet hukuku ihlal değerlendirmesinde gübre pazarının yapısal özelliklerinin ve pazarın güncel ticarî koşullarının ihlal şüphesinin maddi gerçeğe uygunluğunda dikkate alınmış olmasıdır.

Kurum tarafından yapılan incelemeler sonucunda Türkiye’de kimyasal gübre üretimi için gerekli olan hammadde kaynaklarının yetersiz olduğu, bu sebeple de gübre hammaddesinin neredeyse %95’inin yurtdışından ithal edildiği görülmüştür. Üretimin yıllar içerisinde artışı ve %10’luk ihracat kapasitesi göz önünde tutulduğunda dahi gübre tüketimin tamamının yurt içi pazarlardan karşılanmasının günümüz koşullarında mümkün olmadığı tespit edilmiştir. Bununla birlikte 2016 yılı itibariyle tarımsal kullanım için gübrelerden KDV alınmayacak olması da tüketim oranına ciddi bir ivme katmıştır. Bu durumda sektörün ithalata dolasıyla da uluslararası pazar koşullarına ve kur dalgalanmalarına karşı bağımlı olduğu ve kırılgan bir yapı sergilediği tespit edilmiştir.

Yine mevsimselliğin ve tarımsal tüketimdeki dalgalanmaların etkisiyle dönemsel olarak artan talep karşısında arzın yetersiz kalmasıyla gübre fiyatları yükselmekte ve pazarın ithalata yönelimi artabilmektedir.

Yapısal anlamda değerlendirildiğinde ise sektörde gübre üretimi ve ithalatı faaliyetleri ile iştigal eden yaklaşık 1200’e yakın işletme bulunduğu görülmekle beraber soruşturmaya taraf altı teşebbüsün piyasanın yaklaşık %80’ini temsil ettiği belirtilmektedir. Bu kapsamda, soruşturmaya taraf altı teşebbüsün Türkiye’deki gübre sektöründe ticaret hacminin çoğunluğunu oluşturması, sektörde marka bilinilirliğinin yüksek olmaması ve ürünlerin homojen niteliği değerlendirildiğinde Türkiye’de gübre sektörünün oligopolistik bir yapı sergilediği sonucuna ulaşılmıştır.

Oligopolistik pazarlarda teşebbüs davranışlarının belirli oranda öngörülebilirlik kazanması pazar hareketlerinin takip edilebilirliğini kolaylaştırsa da pazardaki şeffaflık ve bilgi asimetrisinin seviyesi rekabet hukuku ihlallerine yönelik değerlendirmeler bakımından büyük önem arz etmektedir. Kararın şekillenmesinde büyük rol oynayan şeffaflık değerlendirmelerinde şu hususların ele alındığı görülmektedir:

• Gübre satışının önemli bir kısmı (yaklaşık %62) bayi kanalıyla gerçekleştirilmekte ancak piyasada bayi münhasırlığı uygulamasına pek rastlanmamaktadır. Bayiler, özellikle dönemsel arz kısıtını aşmak ve stok devamlılığını sağlayabilmek adına çoklu tedarik yoluna yönelmekte ve birden fazla gübre üreticisi ile çalışmaktadır. Çoklu tedarik ağı içerisinde oluşan pazarlık masalarında ise bayilerin farklı üreticilerden aldıkları fiyat, vade veya özel satış şartı tekliflerini birbirlerine karşı pazarlık unsuru haline getirdikleri görülmektedir. Rekabeti artırıcı ve fiyat düşürücü etki doğurması beklenen bu bilgi değişimi üreticiler arasında da belirli düzeyde ticarî şeffaflık sağlamaktadır.
• Üretimin yetersiz kalması durumunda rakipler arası zorunlu alımların varlığı da teşebbüsler arası tahmini maliyet hesabını kolaylaştırmaktadır.
• Kompoze ve tek besinli gübreler arasında yakın bir arz veya talep ikamesi bulunmadığından üreticiler genel olarak belirli bir kapasite sınırı ile belirli gübre türlerini üretmeyi tercih etmektedirler. Bu nedenle de üretilemeyen ancak talebi olan diğer gübre türlerinin rakip teşebbüslerden tedarik edilmesi söz konusu olabilmektedir. Rakipler arası böylesi bir ticarî ilişki ürün maliyeti, kâr marjı vb. ticari açıdan hassas bilgilerin tahmin edilebilirliğini de artırmaktadır.
• Hammadde ve gübre tedarikinin yurt dışından karşılanmasında ortak tedarikçilere yönelim yaygın olduğundan bu tedarikçilerden alınan teklifler piyasada ortak bir fiyat ve maliyet algısı yaratmaktadır. Sektörde ithalata bağımlılığın yüksek olması da bu algının oluşmasını desteklemektedir. Ayrıca, uluslararası yayın kanalları aracılığıyla dünya gübre fiyatları ile rakiplerin alım satım bilgilerinin ulaşılabilir olması ise teşebbüslere rakipleri hakkında ticari açıdan hassas bilgileri tahmin edebilme fırsatı vermektedir.
• Sektörde depo yetersizliği söz konusudur. Bu sebeple rakip teşebbüsler aynı depoyu farklı zaman dilimlerinde kullanmak durumunda kalabilmektedir. Rakiplerin ortak depo kullanımlarına ek olarak aynı liman ve tahliye alanlarını kullanmaları da şeffaflığı tetikleyici bir unsur olarak belirtilmiştir.

Sektörün oligopolistik yapısı ve yüksek şeffaflık düzeyi ile birlikte piyasa fiyatlarının döviz kuru dalgalanmaları karşısındaki kırılganlığı da isabetli olarak pazar yapısı içerisinde değerlendirilmiştir. Rekabet Kurumu, bu noktada da son derece yerinde bir tercihle sektör genelindeki ithalat satışlarında geçerli vade ve teslimat süresini dikkate alarak teşebbüslerin hammadde tedariki için gerçekleştirdikleri satın alma işlemlerinde 2 aylık bir kur riskini dikkate aldıklarını tespit etmiş ve kur etkisi değerlendirilirken statik bir değerlendirmeden ziyade en az 2 aylık bir sürecin etkisinin analiz edilmesi gerektiğini ortaya koymuştur. Zira, alım yapıldıktan sonra 2 aylık teslim süresi içerisinde yaşanan bir kur şokunun alım anındaki maliyeti satış anında artırdığı açıktır. Bu kapsamda, Kurum’un Türkiye’deki mevcut ekonomik daralmayı ve piyasaların kur kırılganlığını dikkate aldığı, gübre sektöründeki fiyat hareketlerini değerlendirirken de kur dalgalanmalarının piyasalar üzerindeki etkileri ışığında analiz yaptığı görülmektedir.

İhlal Değerlendirmesi

Rekabet Kurulu, genel olarak önaraştırma ve soruşturma

yapılan yerinde incelmelerde gübre fiyatlarının birlikte tespit edildiğine ilişkin herhangi bir bilgi ve belgeye ulaşılmadığını ortaya koymuştur. Bununla birlikte, oyuncuların piyasadan bilgi ve duyum aldıkları ancak bu bilgilerin bir danışıklı ilişki çerçevesinde doğrudan veya dolaylı olarak rakiplerden geldiğini ortaya koyan somut bir bulgunun elde edilemediği değerlendirilmiştir. Bu noktada belirtmek gerekir ki gerekçeli karardan gördüğümüz kadarıyla oligopolistik pazar yapısının kolaylaştırdığı uyumlu eylem ihtimali bilgi değişimi şüphesi karşısında geri planda kalmıştır. Kurul, piyasadaki fiyatlama davranışlarını değerlendirirken şu hususları dikkate almıştır:

• Ticarete konu ürünün homojen bir ürün olması ve sektör oyuncularının maliyet yapılarının benzerlik teşkil etmesi fiyat seviyelerini de birbirine yaklaştırmaktadır,
• Rakipler, peşin fiyatlar ve nakliye masrafları üzerinden birbirlerini fiyatlarını takip edebilmekte ve bu kapsamda isabetli tahmin çalışmaları yapabilmektedir,
• Sektörde fiyat listesi (fiyat sirküleri) yayımlanması yaygın bir davranış olup liste fiyatlarına yönelik şeffaflığı artırmakta ve tahmin çalışmalarını desteklemektedir,
• GÜBRETAŞ sektördeki fiyatlama davranışlarını etkilemektedir. GÜBRETAŞ hisselerinin yaklaşık %24’ü halka açıkken %76’lık kısmı Türkiye Tarım Kredi Kooperatiflerine (TKK) aittir. GÜBRETAŞ’ın TKK’ya yaptığı satışlar vasıtasıyla çiftçinin daha uygun fiyatlı gübreye ulaşabiliyor olması sebebiyle bu fiyatın teşebbüsler bakımından bir tavan fiyat yarattığı görülmektedir, diğer bir ifadeyle GÜBRETAŞ ve TKK sektörde piyasa yapıcı konumdadır,
• İnceleme dönemi olan 2018 yılında yüksek derecede döviz kuru belirsizliği yaşandığı, ithalatın vadeli ödeme yöntemi üzerinden yürütüldüğü, bu durumun yarattığı finansal riskin tedarikçiler tarafından fiyat artışları şeklinde bertaraf edilmeye çalışıldığı değerlendirilmektedir.

Kurul, tüm bu hususların şeffaflıkla ve mevcut piyasa koşulları ile birleşince kaçınılmaz olarak rakip fiyatlar arası paralellik yarattığı tespitinde bulunmuştur. Bu paralelliğin, tek başına herhangi bir rekabet hukuku ihlaline işaret etmeyeceği, buna ek olarak teşebbüsler arasında rekabeti kısıtlama amaç ya da etkisi olan bir irade uyuşmasının mevcut olup olmadığının ortaya konması gerektiği ifade edilmektedir.

Bu kapsamda Kurul, önaraştırma ve soruşturma döneminde yapılan yerinde incelemelerde gübre fiyatlarının birlikte tespit edildiğine ilişkin herhangi bir delile ulaşılamadığını belirterek soruşturmaya esas teşkil eden Belge-20 bakımından değerlendirmede bulunmuştur. Söz konusu belgede geleceğe yönelik fiyat stratejilerine ilişkin bir bilgi paylaşımı olduğu bu paylaşım sonrası uyumlu bir piyasa davranışının sergilendiği iddia edilmektedir. Kurum, isabetli bir biçimde bu belgede yer alan beyanların güvenilirliğini ve gerçeğe uygunluğunu test etmiştir.

İlk olarak, iddiaya konu İGSAŞ ve GEMLİK arasında bu yazışmada bahsi geçen bir iletişimin tespit edilemediği, Belge-20’deki ifadelerin üçüncü taraf söylemlerini içerdiği, bu nedenle de İGSAŞ ve GEMLİK açısından doğrudan sorumluluk doğurabilecek ispat standardını karşılayamadığı değerlendirilmiştir. Bu değerlendirme, esasen genel bir prensip ortaya koymaktadır: Salt duyumlara dayalı üçüncü taraf söylemlerini içeren yazışmalar ihlal tespiti için yeterli bir ispat gücünü haiz değildir!

İkinci aşamada fiili durumun bu yazışmadaki iddia ile örtüşüp örtüşmediği test edilmiştir. Bu noktada hem liste fiyatları hem de fiili fiyatlar incelenmiştir. İGSAŞ ve GEMLİK’in yayımlanan fiyatlarının aynı veya yakın tarihlerde benzer yönde değişiklikler gösterdiği tespit edilmiştir. Bununla birlikte, oligopol pazar yapısının ve ürünün homojen niteliği nedeniyle rakibin fiyatlama davranışlarının izlenmesinin mümkün olduğu değerlendirilmiştir. İlaveten, fiili durumda liste fiyatlarından sapmaların olduğu ve fiili fiyatlar arasında da farklılaşmaların tespit edildiği Kurul kararında belirtilmektedir.

Ayrıca, Ekonomik Analiz ve Araştırma Dairesi (EAAD) tarafından yapılan regresyon temelli ekonomik analiz dahilinde gübre sektöründeki aylık fiyat verileri yaklaşık 6 yıl boyunca izlenmiştir. Bu analiz dahilinde gübre türlerinin fiyatlarında gözlenen değişimin temelinde kurdaki dalgalanmalar, enerjideki üretici fiyat endeksi, yurt dışı üre FOB fiyatları ve yurt dışı amonyak FOB fiyatları yer almaktadır. Buna göre EAAD, piyasada açık veya örtülü bir fiyat anlaşmasına işaret edebilecek bir yapısal kırılma bulgusuna rastlanmadığı yönünde rapor sunmuştur.

Tüm bu bulgular ve değerlendirmeler ışığında Rekabet Kurulu,  soruşturmaya konu teşebbüslerin 4054 sayılı 4. maddesini ihlal etmedikleri kanaatine ulaşmıştır.

Kararın Önemi

Rekabet Kurumunun Gübre kararında öne çıkan hususun ülkesel ve dönemsel koşullar altında sektörün yapısal özelliklerinin fotoğrafının çekilerek piyasadaki somut durumla uyumlu bir rekabet hukuku değerlendirmesi yapılması olduğu görülüyor. Her ne kadar benzer yaklaşımların Kurul’un birçok kararında benimsendiği öne sürülebilse de incelenen sektörün geleneksel bir sektör olması, rekabetçi koşulların nispeten net bir görünümünün elde edilebilmesi, ticarete konu ürünün homojen bir ürün olması gibi hususlar rekabetçi değerlendirme kriterlerinin objektif olarak ortaya konmasını kolaylaştıran unsurlar olarak görülebilir. Bu tarz sektörlerde Kurum, sektördeki rekabeti ve incelenen davranışın veya anlaşmanın piyasaya etkisini gösteren fotoğrafı nispeten daha net çekebildiğinden sübjektif değerlendirmelerin azalması sağlanabiliyor. Bu kapsamda, karardaki değerlendirme kriterlerini ve Kurul yaklaşımını emsal olarak benimserken dikkatli olmakta fayda var. Yine de geleneksel ve özellikle de tarımsal üretim zincirinin bir halkasında yer alan sektörlere ilişkin kararın önemli çıktıları bulunuyor:

• Hammadde tedarikinde ithalata bağımlılık Kurul tarafından dikkate alınıyor. Özellikle 2018 yılı sonrası kur dalgalanmalarının giderek ivme kazanması Kurul’un maliyet değerlendirmelerinde açıkça dikkate aldığı bir husus haline geliyor. Öyle ki yurt dışından ürün teslimatının sağlandığı süre içerisindeki olası kur şoklarına karşı son fiyatta önlem alınması dahi Kurul tarafından makul karşılanmış görünüyor.
• Piyasadaki paralel fiyat hareketleri incelenirken, mevcut koşullar altında piyasanın şeffaflık durumu Kurul tarafından dikkate alınıyor. Her ne kadar kararda açıkça ifade edilmese de şeffaflığın yüksek olduğu sektörlerde bilinçli paralellik ihtimalinin yüksek olduğu da Kurul tarafından kabul ediliyor. Bu noktada belirtmek gerekir ki bilinçli paralelliğin ortaya çıkmasındaki tek etken şeffaflık ve az oyunculu piyasa yapısı değil. Tarımsal üretime dayalı sektörlerin birçoğunda ürünün homojen olması, üretim kapasitesinin ve etkinliğinin sınırlı olması, devlet müdahalelerinin yoğun olması, dönemsel dışsallıklara karşı kırılgan olması, kâr marjının düşük olması gibi etkenlerden ötürü oyuncu sayısı çok da olsa rakip davranışlarına yönelik tahmin edilebilirliğin yüksek olmasının ürün fiyatlarında ve fiyat geçiş dönemlerinde yüksek paralellik yarattığı görülüyor.
• Tarımsal üretime dayalı birçok sektörde olduğu gibi yüksek piyasa aksaklıkları birincil üreticinin (genellikle çiftçi) devlet tarafından desteklenmesini gerektiriyor. Bu noktada geliştirilen tarım politikaları ekseninde kredi, teşvik, sabit alımlar, ihracat yardımı gibi farklı görünümlerde destek mekanizmalarının kurgulandığı görülüyor. Bu noktada Kurul’un Gübre kararında ülke tarımındaki kalite ve verimliliği artırmak üzere 1952 yılında Bakanlar Kurulu kararıyla kurulan ve halihazırda hisselerinin çoğunluğunun Tarım Kredi Kooperatifleri Merkez Birliği’ne ait olan GÜBRETAŞ’ın TKK’ya yaptığı satışların piyasa yapıcı rolünü dikkate aldığını görüyoruz. Diğer bir ifadeyle, piyasa fiyatının hangi başlangıç fiyatı etrafında şekilleneceğinde GÜBRETAŞ’ın etkisinin olduğunu, bu durumun da kaçınılmaz olarak fiyat paralelliği yarattığı ortaya konuyor. Böylesi bir durum, esasen gübre sektörüne özgü değil. Örneğin, buğday ve hububat alımlarında Toprak Mahsulleri Ofisi’nin birincil üreticiyi destek amaçlı büyük montanlı alımlarının, bu alımlara yönelik senelik açıkladığı fiyat listesinin ilgili ve bağlantılı sektörlerde fiyat rekabetinin ve hatta kâr marjının belirlenmesinde önemli rol oynadığı görülüyor.
• Kurul’un liste fiyatlarının paylaşımının yaygın bir uygulama olmasını piyasada şeffaflığı artırıcı bir unsur olarak ortaya koyduğunu ancak bu durumun fiilî fiyatlarda paralellik yaratmadığını tespit ettiği görülüyor. Bu kapsamda, salt liste fiyatlarının teşebbüsler arası paylaşımının fiyat ve fiyat geçişlerinde paralellik yaratmayabileceği, piyasadaki fiili fiyatların bu liste fiyatlarında değişkenlik gösterip göstermediğinin incelenmesi gerektiği ortaya konuyor. Diğer bir ifadeyle şeffaflığın ve öngörülebilirliğin yüksek olduğu sektörlerde liste fiyatlarının yanıltıcı olabileceği, hatta aldatma amaçlı rekabeti körükleyici bir unsur olarak dahi kullanılabileceği görülüyor. Böylelikle, özellikle temelinde uyumlu eylem veya rakipler arası rekabeti kısıtlayıcı bilgi paylaşımı iddialarının bulunduğu dosyalarda, paylaşılan bilgi ve fiilî durumun kıyaslanması ile hukuk ve iktisat teorisinde karşımıza çıkan Tip-1 hataya düşülmesi ihtimalinin azaltılması hedefleniyor. Benzer nitelikli tüm dosyalarda bu analizin yapılmasının ispat faaliyetinin bir gereği olduğu düşünülmektedir.
• Piyasa duyumlarına dayalı üçüncü kişi söylemlerinin yer aldığı yazışmaların mutlak kabul edilmemesi ve iktisadî gerçeklikle uyumun aranması son derece isabetli bir yaklaşım olarak karşımıza çıkıyor. Kartel taraflarından birinin ikrarına dahi şüpheyle yaklaşılan Mardin Yumurta Üreticileri kararından sonra bir kez daha yazışma içeriğinin objektif rasyonele uygunluğunun değerlendirilmesinin son derece yerinde olduğu açık.
• Oligopol pazar yapısına ve yüksek şeffaflık düzeyine rağmen iddiaların uyumlu eylem karinesine dayandırılmadığı, analizlerin bilgi değişimi çerçevesinde tutulduğu görülüyor. Esasen yapılan iktisadî analizlerin ve fiyat bazlı incelemelerin olası bir uyumlu eylemi yakalamaya çalıştığı da pek tabii öne sürülebilir. Bununla birlikte, Kurum’un yakın dönem uygulamalarında sıklıkla ihlal niteliğine yönelik kendisini sınırlayıcı, kesin tespitlerden kaçındığını görüyoruz. Her halükarda, hızlı tüketim malları sektörüne yönelik önerilen “uyumlu eylem karinesinin geniş yorumlanması” tutumunun en azından geleneksel sektörlere yansıtılmaması olumlu yorumlanabilir.   

---

[1] Toros Tarım Sanayi ve Ticaret A.Ş. (TOROS), Bandırma Gübre Fabrikaları A.Ş. (BAGFAŞ), Ege Gübre Sanayii A.Ş. (Ege Gübre), Gübre Fabrikaları T.A.Ş. (GÜBRETAŞ), Gemlik Gübre Sanayi A.Ş. (GEMLİK) ve İstanbul Gübre Sanayii A.Ş. (İGSAŞ). Önaraştırma kapsamında yerinde inceleme yapılan Gübre Üreticileri İthalatçıları ve İhracatçıları Derneği ise soruşturma kapsamının dışında tutulmuştur.