‘Popülizm’ sözcüğünün Türkçedeki karşılığını TDK, ‘halkçılık’ olarak veriyor ve ‘halkın duygu ve düşüncelerini okşayan davranış ve tutum’ olarak tanımlıyor[1]. Siyaset biliminde ise popülizm, halkın sorunlarını çözme iddiasındaki siyasi aktörlerin, bu sorunların kaynağı olarak gördükleri geleneksel kurumlara karşı halkı harekete geçirme çabası olarak nitelendiriliyor[2]. Popülizm, her ne kadar siyasi bir olgu gibi algılansa da iktisadi bileşenlere de sahip. İktisadi popülizm, toplum çıkarları adına mevcut iktisadi düzenin değiştirilmesini talep ederken, siyasi popülizm siyasi sistemi ve kurumları hedef alıyor. İktisadi popülizm, siyasi popülizme zemin hazırlarken, siyasi popülizm de iktisadi popülizmin önünü açabiliyor[3].
Günümüzde hem siyasi hem de iktisadi yaşamda kendini gösteren popülizmi[4], rekabet hukuku uygulamalarında da görmek mümkün. Popülizmin siyasi ve iktisadi yükselişiyle beraber, rekabet hukuku alanında ‘popülist antitröst’ olarak adlandırılan – her ne kadar taraftarları kendilerini bu şeklide nitelendirmese de – yeni bir eğilimin ortaya çıktığını görebiliyoruz. Amerika’da hem kurumsal düzeyde hem de uygulamada kendini gösteren bu akımın savunucuları, mevcut rekabet hukuku anlayışına meydan okurken[5], Avrupa’da da farklı ülkelerde farklı şekillerde rekabet hukuku uygulamalarında popülizmin ortaya çıktığına şahit oluyoruz[6].
Bu gelişmeleri düşünürken insanın aklına tabi ki ‘Türkiye’deki rekabet hukuku uygulamalarında popülizm var mı?’ sorusu geliyor. Bu kısa yazıda, bu soruya kesin bir cevap vermek mümkün olmasa da bazı gözlemleri ortaya koymak mümkün olacak. Dilerseniz, öncelikle popülist antitröstün ne demek olduğu ile başlayalım. Sonrasında, iyisiyle kötüsüyle popülist antitröst hakkındaki değerlendirmelere değinip, son yıllarda Türkiye’deki rekabet hukuku uygulamalarına bir göz atalım.
Popülist antitröst nedir?
Popülist antitröst, en basit haliyle popülizmin rekabet hukukuna yansıması olarak ifade dilebilir. Diğer popülizm türleriyle bağlantılı olarak, rekabet hukuku uygulamalarında popülizm, mevcut rekabet hukuku anlayışının yetersiz olduğunu ve daha geniş bir kamu yararı perspektifinin benimsenmesi gerektiğini savunan bir eğilime işaret etmektedir.
Amerika’daki Neo Brandeisyen (Neo Bradesien) akımı, bu eğilimin somutlaşmış bir hali olarak görmek mümkündür[7]. Bu akımın savunucuları, rekabet hukukunun sadece fiyatlar, çıktı ve ürün kalitesi gibi ekonomik faktörlere odaklanmasının yeterli olmadığını, bunun yerine daha geniş bir kamu yararı perspektifinin benimsenmesi gerektiğini savunmaktadır. Onlara göre, rekabet hukuku, yalnızca tüketici refahını değil, aynı zamanda gelir eşitsizliğini azaltma, çalışanların ücretlerini artırma ve küçük işletmelerin rekabet gücünü koruma gibi daha geniş toplumsal hedefleri de gözetmelidir[8].
İyisiyle kötüsüyle popülist antitröst
Pek tabi ki popülist antitröst uygulamaları, piyasalardaki rekabeti artırabilir ve tüketici refahını iyileştirebilir. Rekabet hukukunun daha geniş bir toplumsal rol üstlenmesi, çalışan haklarını, küçük işletmeleri ve ekonomik eşitliği korumaya yardımcı olabilir. Ancak, bu genişlemenin, belirsizliğe yol açmadan ve rekabet otoritelerinin günlük siyasete alet olmasına izin vermeden yapılması çok önemlidir.
Örneğin, büyük teknoloji şirketlerinin davranışsal veya yapısal tedbirlerle düzenlenmesi, daha küçük rakiplerin piyasaya girmesini kolaylaştırırken tüketicilere daha fazla seçenek sunabilir. Ancak, bu tür müdahalelerin dikkatli bir şekilde yapılması ve olası olumsuz sonuçların da göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Aksi halde belirsiz, siyasi motivasyonlu ve iktisadi analizlerden kopuk bir yaklaşım ile karşı karşıya kalabiliriz.
Eğer rekabet hukukuna daha geniş bir toplumsal rol yüklenerek başarı elde edilecekse, bu ancak rekabet otoritelerinin bağımsızlığını, uzmanlığını ve hesap verebilirliğini koruyarak mümkün olabilecektir. Aksi halde, rekabet hukuku uygulamalarında objektif (iktisadi veya hukuki uzmanlığa, kanıt standardına dayanan) analizlerden kaçınarak siyasi çıkarların yönlendirdiği bir anlayış ve uygulama ortaya çıkacaktır. Dileseniz bu tehlikeye daha yakından bakalım.
‘Kötü’ popülist antitröst
Rekabet hukuku uygulamalarında popülizmin ölçüsü kaçırıldığında aşağıdaki gibi eğilimler ortaya çıkabilir:
- Objektif analizlerden kaçınma: Rekabet hukuku uygulamalarında popülizmle karşımıza çıkacak temel sorunlardan biri, objektif analizlerden kaçınılarak politik çıkarlara odaklanılmasıdır. Daha somut olarak belirtmek gerekirse, iktisadi analiz ve hukuki prensipler yerine siyasi söylemlere ve kamuoyunun genel algısına dayanarak rekabet hukuku uygulamalarının şekillenmesidir. Örneğin, ABD ve AB’deki söylemlerde olduğu gibi büyük teknoloji şirketlerinin sadece “büyük” oldukları için kötü olduğu ve parçalanmaları gerektiği yönündeki argümanlar, bu anlayışın bir yansımasıdır. Bu tür yaklaşımlar, piyasa gerçeklerini ve ekonomik analizleri göz ardı ederek, daha çok duygusal ve ideolojik temellere dayanır[9].
- Uzmanlara/uzmanlığa şüpheyle yaklaşma: Popülizmin dozunun kaçırılması, uzman görüşlerine ve bağımsız düzenleyici kurumlara şüpheyle yaklaşılması sonucunu doğurabilir. Otoritelerin kararlarında, seçilmiş siyasi liderlerin belirlediği politikalarla uyumlu olacak şekilde uzmanların etkilerinin sınırlandırılması yönünde bir eğilim ortaya çıkabilir. Bu durum, Wright’ın belirttiği gibi, siyasi süreçlerin rekabet hukuku kararlarına daha fazla etki etmesine yol açabilir[10]. Böylelikle, rekabet hukuku uygulamalarının siyasallaşmasına ve uzmanlık gerektiren konularda bilimsellikten uzaklaşmasına yol açabilir.
- Toplumun çıkarlarını koruma motivasyonun iktisadi etkinliğin önüne geçmesi: Popülist antitröst, genellikle toplumun geniş kesimlerinin (çalışanlar, küçük işletmeler, çiftçiler vb.) çıkarlarını koruma motivasyonuyla ortaya çıkar. Bu nedenle, temel tüketim ürünleri kartellerinin olağanüstü bir şekilde cezalandırılması, işgücü piyasasında çalışanlar lehine yeni yaklaşımlar benimsenmesi ve büyük teknoloji şirketlerine karşı sert bir tutum takınılması söz konusu olabilir[11]. Bu tür uygulamalar, rekabet hukukunun ekonomik etkinliği artırma amacından uzaklaşarak, daha çok toplumsal ve siyasi hedeflere hizmet etmesine neden olur.
- Otoritelerin bağımsızlığın zayıflaması ve düzenlemelerin siyasi çıkarlar doğrultusunda şekillenmesi: Popülizm, rekabet hukuku uygulamalarına kurumsal düzeyde de yansıyabilir. Örneğin, popülist hükümetler, Bernatt’ın ileri sürdüğü gibi, rekabet otoritelerinin bağımsızlığını zayıflatarak veya rekabet hukuku kurallarını kendi siyasi çıkarlarına uygun şekilde değiştirerek piyasa dinamiklerini etkileyebilirler[12]. Bu durum, rekabetin azalmasına, tüketici refahının düşmesine ve ekonomik eşitsizliklerin daha da derinleşmesine zemin hazırlar.
Türkiye’ye bakalım …
İktisadi ve siyasi popülizmin birbirini besleyen ve destekleyen iki olgu olduğundan yazının başında bahsetmiştik. Ekonomik sıkıntılar, siyasi popülizmin yükselişine zemin hazırlarken, siyasi popülizm de iktisadi popülizmi tetikleyebilir[13]. Örneğin, ekonomik krizler ve gelir eşitsizliğindeki artış, halkın mevcut siyasi ve iktisadi sisteme olan güvenini sarsarak popülist hareketlerin ortaya çıkmasına neden olabilir. Aynı şekilde, siyasi popülistler, iktidara geldiklerinde ekonomi politikaları üzerinde daha fazla kontrol sahibi olmak ister ve bu da ekonomik popülizmin güçlenmesine yol açabilir.
Türkiye’nin 2018’de başlayan ve gittikçe derinleşen bir ekonomik kriz içerisinde olduğu artık herkesin malumu. Bu durumun siyasi sonuçları da ortaya çıkıyor ve popülist politikalara yer açılıyor. Bu kısa yazıda, rekabet hukuku uygulamalarının bu durumdan etkilenip etkilenmediğine dair sistematik kanıtlar sunmak zor olsa da tek tek gözlemlerden bahsetmek mümkün.
Örneğin enflasyonun – özelikle de gıda enflasyonun – ivme kazandığı bir dönemde zincir marketlere açılan soruşturmanın Rekabet Kurumu tarihinde ilklere sahne olması bir tesadüf mü? Hatırlatırsak, bahsi geçen soruşturmanın sözlü savunması 17 saat sürmüş, normalde iki hafta sonra çıkması beklenen kısa karar da aynı gün çıkmış[14], gerekçeli karar kamuoyu için hazırlanan bir animasyon videonun[15] ardından yayınlanmıştı.
Benzer şekilde, tüketici enflasyonun hız kazandığı son dönemde art arda yeniden satış fiyatının tespitine yönelik soruşturmaların açılması, küçük işletme olarak nitelendirilebilecek yeniden satıcıların internet satışlarının kısıtlanmasına karşı sert bir tutum benimsenmesi, daha önce rekabet hukukuna pek de konu olmayan işgücü pazarların Rekabet Kurumunun odağında olması, diğer örnekler olarak sayılabilir. Ayrıca, Kurumun bu uygulamalarını bir iletişim stratejisi ile medya ile paylaşması da daha önceki yıllarda eşine pek de rastlanmayan bir gözlem olarak not edilebilir.
Pek tabi ki Rekabet Kurumunun bu uygulamaları, piyasalardaki rekabeti artırıp ve tüketici refahını iyileştirebilir. Kurumun fiilen daha geniş bir toplumsal rol üstlenmesi, çalışan haklarını ve küçük işletmeleri korumaya yardımcı olabilir. Bir başka değişle, rekabet hukuku uygulamalarının popülistleşmesi, toplumsal refahı attırabilir. Ancak, yukarda da belirttiğimiz gibi, bu tür eğilimler iktisadi ve hukuki nesnellikten uzaklaştığı ölçüde belirsizliğe ve keyfiyete yol açma potansiyeline sahiptir. Bu tehlikeyi sınırlamak ise Kurumun bağımsızlığını, uzmanlığını ve hesap verebilirliğini koruyarak ve en önemlisi yargısal denetimin etkinliğini artırarak mümkün olabilecektir.
Popülist antitröst Türkiye bağlamında yeni bir akademik araştırma konusu
Yaptığımız değerlendirmeler, popülist antitröstün Türkiye’deki yansımalarının ilgi çekici bir araştırma konusu olduğunu ortaya koyuyor. Bu konudaki tarafsız incelemelerin, tekil olaylara odaklanmak yerine, hem kavramsal düzeyde (örneğin kararlar) hem de siyasi söylemler üzerinden yapılacak kapsamlı analizlerle daha sağlıklı sonuçlar vereceğine inanıyoruz. Bu tür çalışmaların Türk rekabet hukukunun gelişimine önemli katkılar sunacağını umuyoruz. Biz de bu alana akademik katkı sunacak bir dizi çalışma başlatıyoruz. Diğer araştırmacı ve uygulamacıların görüşlerini duymak için de sabırsızlanıyoruz.
[1] Türk Dil Kurumu Sözlükleri, https://sozluk.gov.tr/?ara=pop%C3%BClizm.
[2] Bkz. Jan-Werner Müller, What Is Populism? (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 2016); Maciej Bernatt, Populism and Antitrust: The Illiberal Influence of Populist Government on the Competition Law System, 1st ed. (Cambridge University Press, 2022), https://doi.org/10.1017/9781108609548.
[3] Bkz. Aurelien Portuese, “Beyond Antitrust Populism: Towards Robust Antitrust,” Economic Affairs 40, no. 2 (June 2020): 237–58, https://doi.org/10.1111/ecaf.12401.
[4] Nitelikli ama kısa makaleler için bkz. ProMarket sitesinde popülizm konulu güncel makaleler, https://www.promarket.org/tag/populism/.
[5] Leon B Greenfield, Perry A Lange, and Nicole Callan, “Antitrust Populism and the Consumer Welfare Standard: What Are We Actually Debating?,” Antitrust Law Journal 83, no. 2 (2020): 393–428.
[6] Bkz. Bernatt, Populism and Antitrust.
[7] Bkz. Emin Köksal ve Aslı Ak, “Yeni E-Ticaret Kanunundaki Neo Brandeisyen İzler,” Uygulamalı Rekabet Hukuku Seminerleri 2023, ed. Kerem Cem Sanlı, Dilan Alma, and Deniz Tanlı (On İki Levha, 2024), 381–410.
[8] Bkz. Carl Shapiro, “Antitrust in a Time of Populism,” International Journal of Industrial Organization 61 (November 2018): 714–48, https://doi.org/10.1016/j.ijindorg.2018.01.001.
[9] Bkz. Wright, Joshua D. and Portuese, Aurrelien, “Antitrust Populism: Towards a Taxonomy,” Stanford Journal of Law 21, no. 1 (2020).
[10] Wright, Joshua D. and Portuese, Aurrelien.
[11] Bkz. Carl Shapiro, “Antitrust: What Went Wrong and How to Fix It,” Antitrust 35, no. 3 (2021): 33–45.
[12] Bkz. Bernatt, Populism and Antitrust.
[13] Bkz. Bernatt.
[14] Bkz. Emin Köksal and Şahin Ardıyok, “Turkish Competition Authority’s First Hub-and-Spoke Cartel Decision,” Journal of European Competition Law & Practice 13, no. 8 (December 31, 2022): 566–70, https://doi.org/10.1093/jeclap/lpac045.
[15] Rekabet Kurumu, Topla-Dağıt (Hub-and-Spoke) Karteli nasıl oluşur?, https://youtu.be/9U1cI-ciNOo?si=tuW008VJZdWARm6l.
