2024 yılının son günlerinde yürürlüğe giren yeni Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik’in (“Yönetmelik“) yayınlanmasının ardından, 2025 yılı Şubat ayında Rekabet Kurumu, Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek İdari Para Cezalarına İlişkin Kılavuz’u (“Kılavuz“)[1] yayımladı. Yeni Yönetmelik’teki değişiklikleri ayrı bir blog yazımızda incelemiştik, bu yazımızda ise yeni Kılavuz’u ele alıyoruz. Kılavuz’da, rekabet ihlali halinde uygulanacak para cezalarının belirlenmesine ilişkin ilkeler, temel ceza oranının belirlenmesinde dikkate alınacak kriterler, ağırlaştırıcı ve hafifletici unsurların nasıl değerlendirileceği, Kurum’un takdirinde göz önünde bulundurulacak diğer hususlar, ihlal süresi ve nihai para cezasının nasıl hesaplanacağını gösteren örnek tablolar yer alıyor.
Kılavuz, rekabet ihlallerine uygulanacak idari para cezasına dair neden yeni bir Yönetmelik düzenlenmesi gerektiğine ilişkin açıklama da getiriyor. Buna göre, günümüzde rekabet hukukunun uygulandığı piyasaların niteliğinin geleneksel piyasalardan giderek farklılaşmasının, teşebbüslerin iş modellerinin ve tüketici tercihlerinin değişmesinin, karşılaşılan ihlal türlerinin ve rekabet hukukunun uygulanacağı muhatapların niteliğinin de değişmesine yol açtığı belirtiliyor. Kullanıcı verileri gibi kritik varlıkları kontrol eden büyük teknoloji teşebbüslerinin sınır ötesi faaliyetlerinin yaygınlaşması nedeniyle pazar güçlerinin artması, bu durumun rekabet ihlallerini geniş bir ekonomik alana yayması, algoritmalar ve veri tekelleşmesine bağlı ihlallerin dijital piyasalar ve tüketici refahı üzerinde olumsuz etkilerinin ortaya çıkması gibi durumlar karşısında Kurul’un cezalandırma politikasının da gözden geçirilmesi ihtiyacı sonrası yeni Yönetmelik yürürlüğe girmiş oldu.
İdari Para Cezasının Belirlenmesine İlişkin İlkeler
Yeni Yönetmelik’teki en büyük değişikliklerden biri, ihlallerin “kartel” veya “diğer ihlaller” olarak sınıflandırılmasına dayalı temel ceza oranlarının belirlenmesi yaklaşımından vazgeçilmesi oldu. Bunun yerine, ihlalin niteliğini ve rekabet üzerindeki olumsuz etkisini dikkate alan yeni bir yöntem benimseniyor. Ayrıca, kartel ile diğer ihlaller sınıflandırmasına bağlı olan alt ve üst sınırlar da kaldırıldı. Ayrıca, ihlalin süresine bağlı artırımda dikkate alınacak zaman aralıkları kısaltılıp, ağırlaştırıcı unsurlara bağlı artırım oranlarının alt sınırı ile hafifletici unsurlara bağlı indirim oranının alt ve üst sınırları da kaldırıldı.
Teşebbüslerin eylemlerinin bir veya birden fazla ihlale yol açıp açmadığı Rekabet Kurulu tarafından değerlendirilip, her ihlal için ayrı cezalar uygulanacak. Bu kapsamda, teşebbüslerin eylemlerinin tek bir ihlal oluşturup oluşturmadığı, Kılavuz’da belirtilen çeşitli hususlar dikkate alınarak her bir olay bazında belirlenecek. Uygulanacak idari para cezası her bir ihlal için teşebbüsün yıllık gayri safi gelirlerinin %10’unu geçemeyecek, dolayısıyla bu sınırın üzerindeki cezalar yıllık gelirin %10’una indirilecektir. Ayrıca, Aktif İşbirliği (Pişmanlık) ve Uzlaşma Yönetmeliği kapsamında uygulanacak indirimlerin de nihai ceza miktarı üzerinden hesaplanacağı belirtiliyor.
İdari Para Cezasını Belirleme Aşamaları
1. Temel Ceza Oranının Belirlenmesi: Kılavuzda, temel ceza oranının belirlenmesinde ihlalin niteliğine, yol açtığı veya açabileceği zarara ve süresine bağlı faktörlerin dikkate alınacağı vurgulanıyor. Teşebbüse özgü koşullar ise ağırlaştırıcı ve hafifletici unsurlar olarak nihai ceza oranının belirlenmesinde ayrıca dikkate alınıyor.
- Başlangıç Ceza Oranı: Başlangıç ceza oranı belirlenirken, ihlal dolayısıyla gerçekleşen veya gerçekleşmesi muhtemel zararın ağırlığı ile ihlalin niteliğinin açık ve/veya ağır olup olmadığı değerlendiriyor. Bu bağlamda, Kılavuz’da zararın, salt ilgili piyasadaki rekabet düzeyi üzerindeki değil; rekabetin koruduğu diğer menfaatler üzerindeki mevcut/muhtemel olumsuz etkilere bakılarak da değerlendirilebileceği ifade ediliyor. Örneğin, ulusal ekonomik gelişme ve kalkınmayı engelleyebilecek, makroekonomik politikaların uygulanmasını zorlaştırabilecek veya mücbir sebeplerle (deprem, yangın veya salgın hastalıklar gibi) mücadeleyi güçleştirebilecek rekabete aykırı davranışların olumsuz etkisi başlangıç ceza oranının belirlenmesinde dikkate alınabilecek. Ayrıca, mevcut veya muhtemel zararın ağırlığı, aynı zamanda ihlalin fiilen uygulanma derecesine, yoğunluğuna, taraflarının ilgili pazardaki konumuna, etkilediği ürünlere veya ihlalin kapsadığı coğrafi alan gibi unsurlara bağlı olarak da değişebilecek. Aynı zamanda Kılavuz, geçmiş Kurul kararlarına yaptığı atıflarla, zararın ağırlığının daha fazla olacağı durumları netleştirmek için ihlallerde belirli karşılaştırmalar da yapıyor.
- İhlalin Niteliği: Yönetmelik kapsamında ihlalin niteliği, ihlalin açık ve/veya ağır olması anlamına geliyor. Bir ihlal, hiçbir etkinlik savunmasının kabul edilmeyeceği fiyat tespiti, müşteri/bölge paylaşımı, arz kısıtlamaları veya ihalelerde danışıklı teklif verme gibi davranışları içeriyorsa açık ihlal olarak değerlendiriliyor. Öte yandan, ihlalin ağır olması ise, ilgili teşebbüslerin pazar gücüne sahip olması ve/veya ihlalin tüketici refahı üzerinde büyük bir olumsuz etkiye sahip olması halinde söz konusu oluyor. Ağır ihlal değerlendirmesinde, şirketin pazar payı, marka bilinirliği, marka ve patent hakkı sahipliği, temel girdiler üzerindeki kontrolü, yıkıcı inovasyona yol açabilecek ürün/hizmete sahip olup olmadığı, dikey bütünleşik yapısı, pazara girişi veya büyümeyi engelleme kabiliyeti gibi faktörlerin yanı sıra ihlalin gerçekleştiği pazarın/sektörün niteliği (örneğin, kamu hizmetine yönelik pazarlar, sağlık ve çevre koruma odaklı sektörler veya yenilikçi pazarlar) dikkate alınabiliyor. Açık ve ağır ihlallerin söz konusu olduğu durumlarda, teşebbüslerin daha ağır bir cezaya maruz kalabileceği de vurgulanıyor.
- İhlalin Süresi: En az 1 yıl süren ihlaller için, ilk ceza oranındaki süreye dayalı artırım, 1 ila 5 yıl arasında değişen süre aralıklarıyla kademeli olarak basamaklandırılıyor. Bir tam yıl hesaplanırken sürenin başlangıcı söz konusu yılın hangi günü ise, bir yıllık süre de takip eden yılın aynı gününde dolmuş sayılıyor. 1 yıldan kısa süren ihlallerde ise başlangıç ceza oranında herhangi bir artırım yapılmıyor.
2. Nihai Ceza Oranının Belirlenmesi: Temel ceza oranının belirlenmesinin ardından, nihai ceza oranına ulaşmak için Yönetmeliğin ağırlaştırıcı ve/veya hafifletici unsurları değerlendiriliyor.
- Ağırlaştırıcı Unsurlar: Bunlar, (i) tekerrür veya (ii) Kurul’un takdirine bağlı olarak temel ceza oranının ağırlaştırılmasını gerektirebilecek diğer unsurlardır. Ağırlaştırıcı unsurların varlığı halinde, temel ceza oranının artırılması için bir üst sınır belirlenip, alt sınırlar ise kaldırıldı.
(i) Tekerrür halinde, aynı teşebbüsün/teşebbüs birliğinin Rekabet Kanunu’nun 4. ve/veya 6. maddelerini ihlal etmesi halinde, aynı maddenin ihlal edilip edilmediğine bakılmaksızın, temel ceza oranı bir katına kadar artırılacak. “Aynı teşebbüs veya teşebbüs birliği” kavramı ise, Kanun’da yer alan tanım ve Kurul içtihatlarına göre değerlendirilecek. Ayrıca, daha önce tekerrüre esas alınan bir Kurul kararının, gelecekteki kararlarda ek bir tekerrür artışı için tekrar ağırlaştırıcı unsur olarak değerlendirilmeyeceğini de not düşmek gerekiyor.
(ii) Takdiri ağırlaştırıcı unsurlar arasında ise, teşebbüsün ihlalde belirleyici etkisinin bulunması (ihlalin ortaya çıkmasında ve/veya devam etmesinde vazgeçilmez işlev), soruşturma kararının tebliğinden sonra ihlale devam edilmesi ve Uzlaşma Yönetmeliği kapsamındaki gizlilik yükümlülüğünün yerine getirilmemesi yer alıyor. Kılavuz’da, rekabete aykırı anlaşmanın stratejik unsurlarının belirlenmesi, toplantılara öncülük edilmesi, anlaşmanın uygulanması veya sürdürülmesi için toplantılar düzenlenmesi, ihlalde liderlik veya teşvik edici rol üstlenilmesi, diğer teşebbüslerin ihlale zorlanması veya uyarı, talimat, yönlendirme ve benzeri davranışlarla teşebbüsler üzerinde kontrol, baskı, caydırıcılık ve yaptırım mekanizmalarının işletilmesi gibi eylemlerin belirleyici etkinin varlığına işaret edebileceği belirtiliyor.
Tekerrür ile birlikte bir veya daha fazla takdiri ağırlaştırıcı unsur mevcutsa, artış oranları toplanacak ve temel ceza oranına uygulanması söz konusu olacak.
- Hafifletici Unsurlar: Teşebbüsün Yönetmelik’te belirtilenler dahil ancak bunlarla sınırlı olmamak üzere hafifletici unsurların varlığını kanıtlaması halinde, Kurul kendi takdirine bağlı olarak idari para cezasında indirim uygulayabiliyor. Kılavuz’da sayılan hafifletici unsurlar ise aşağıdaki şekilde:
(i) Teşebbüsün yerinde incelemeye yardımcı olması: Kılavuz, yasal yükümlülüklerin yerine getirilmesi haricinde, yerinde incelemenin daha kısa sürede tamamlanmasını veya daha etkin bir şekilde yürütülmesini sağlayan fiziki ve/veya teknik imkânların sağlanması ya da incelemenin konusuyla bağlantılı ek bilgi/ belgelerin kendiliğinden sunulması suretiyle yerinde incelemeye yardımcı olunmasını hafifletici bir unsur olarak kabul edilebileceğini belirtiyor. Bu nedenle, Rekabet Kanunu kapsamında halihazırda düzenlenmiş olan gerekliliklerin yerine getirilmesinin hafifletici unsur olarak değerlendirilmeyeceğini belirtmek gerekiyor.
(ii) İhlalde diğer teşebbüslerin zorlaması: İhlalin cebir, şiddet, korkutma veya tehdit altında gerçekleştirilmiş olması, teşebbüse verilecek cezada indirim sebebi teşkil edebilir.
(iii) İhlale sınırlı düzeyde katılım: Kurul’un müdahalesinin ardından ihlale derhal son veren, rekabete aykırı anlaşma toplantılarına sınırlı ölçüde katılan, ihlali kararlaştırılandan daha dar bir ölçekte uygulayan, anlaşmayı uygulamaktan kaçınan, pasif kalan veya rekabetçi davranışlar benimseyen taraflar için hafifletici unsur dikkate alınabilir.
(iv) İhlal konusu faaliyetlerin yıllık gayri safi gelirler içerisindeki payının düşük olması: Eski Yönetmelik’teki payın “çok düşük olması” şeklinde belirtilen ifade ile karşılaştırıldığında, yeni Yönetmelik’te bu hafifletici unsurun uygulama alanının genişlediği görülüyor. Ayrıca Kılavuz, geçmiş Kurul kararlarında, ihlal konusu faaliyetten elde edilen gelirin toplam gelir içerisindeki payının düşüklüğü değerlendirilirken genel olarak ihlale konu ürün ve hizmetten elde edilen gelirlerin dikkate alındığını da belirtiyor.
(v) İdari para cezalarına esas alınan yıllık gayri safi gelirler içinde yurt dışı satış gelirlerinin bulunması: Bu unsur sayesindebir teşebbüsün ihracat faaliyetleri hafifletici unsur olarak değerlendirilebiliyor. Öte yandan, bir teşebbüsün gayri safi gelirleri içinde yurt dışı satış gelirlerinin bulunması da faaliyetlerinin Türkiye pazarına etkisi bakımından önemli kabul edilebilir. Bu nedenle Kurul, ihlalin gerçekleştiği pazarın yapısı, ihlale konu ürünlerin veya teşebbüsün faaliyet gösterdiği pazarın ihracat teşvik politikaları kapsamında desteklenip desteklenmediği, yurt dışı satışların şirketin yıllık gayri safi gelir içindeki oranının büyüklüğü gibi unsurları esas alarak indirim uygulayabilir.
Kılavuz’a göre hafifletici unsurlar yukarıda belirttiklerimizle sınırlı olmayıp Kurul, eski Yönetmelik’te sayılan unsurlar da dikkate alınabilecek. Örneğin, ihlalde kamu otoritelerinin teşvikinin bulunması, pazarda alıcı gücü olması, söz konusu davranış için yerleşik bir içtihadın bulunmaması veya mücbir sebeplerin varlığı halinde, bunlar da hafifletici unsurlar olarak değerlendirilebilecek. Bir veya daha fazla hafifletici unsur aynı anda mevcut olursa, Kurul tek bir indirim oranı belirleyecek ve bunu temel veya ağırlaştırılmış ceza oranına uygulayacak. Ayrıca, indirim için bir alt veya üst oran bulunmamakta ve hafifletici unsurların uygulanıp uygulanmayacağına ve hangi oranda uygulanacağına ilişkin karar Kurul’un takdirine bağlı olarak verilecek.
3. İdari Para Cezası Miktarının Hesaplanması: Temel ceza oranına ağırlaştırıcı ve hafifletici unsurlar uygulandıktan sonra nihai ceza oranı, teşebbüsün/teşebbüs birliğinin (veya üyelerinin) yıllık gayri safi gelirlerine uygulanacak. Söz konusu gelir, nihai karardan bir önceki mali yıl sonunda oluşan veya bu mümkün olmazsa, nihai karar tarihine en yakın mali yıl sonunda oluşan gayri safi gelir esas alınarak hesaplanıyor. Para cezası ise teşebbüsün yıllık gayri safi gelirin %10’unu geçemeyecek ve aşan para cezaları, %10’a indirilecek.
Pişmanlık veya uzlaşma başvurusu halinde ise, bu indirimler Yönetmelik hükümleri uyarınca belirlenen idari para cezası miktarına uygulanacak.
Yöneticilere ve Çalışanlara Uygulanacak Para Cezaları Hakkında Bilinmesi Gerekenler
İhlalde belirleyici etkisi olduğu tespit edilen bir teşebbüsün yöneticilerine/çalışanlarına uygulanan para cezası %5’i geçemezken, bunun bir alt sınırı bulunmamakta. Kılavuz’a göre, yöneticilere/çalışanlara idari para cezası verilmesi, teşebbüse karşı yaptırımların yetersiz kalabileceği durumlarda bireysel sorumlulukların yüklenmesine şeklinde caydırıcılık amacının tesisine yönelik bir politikayı yansıtıyor. Bu durum, yöneticilerin/çalışanların rekabet ihlalinin oluşturulması ve sürdürülmesindeki rol ve etkilerinin dikkate alınmasına olanak tanıyor.
Yönetici/çalışanın eylemleri ile ihlalin gerçekleşmesi veya devam etmesi arasında güçlü bir nedensellik bağının kurulabildiği ve söz konusu yönetici/çalışan olmasaydı ihlalin gerçekleştirilemeyeceğinin veya sürdürülemeyeceğinin anlaşıldığı durumlarda belirleyici etkinin varlığından bahsedilebileceği belirtiliyor. Bu bakımdan, ihlalin gerçekleştirilmesine yönelik stratejiyi kurgulayan, kurgunun uygulanmasına liderlik eden veya rekabet karşıtı stratejinin sürdürülmesi için fiziksel veya teknik araçları sağlayan yöneticilerin/çalışanların belirleyici bir etkiye sahip olduğu düşünülebilir.
Temel Çıkarımlar
Rekabet ihlallerine uygulanacak idari para cezalarına yönelik yeni Yönetmelik’in yürürlüğe girmesini takiben, Kılavuz’un Türk rekabet hukuku kapsamında idari para cezalarının belirlenmesinin ve uygulanmasının arkasındaki nedenlere ve Yönetmelik’te düzenlenen unsurların nasıl değerlendirileceğine ışık tutuyor. Kartel ve diğer ihlal türleri arasındaki ayrımın ortadan kaldırılması sonrası, ihlalin süresine bağlı olarak kademeli artan bir ceza sistemi getirerek ve ağırlaştırıcı ve hafifletici unsurların dikkate alınma sırasını netleştirerek, Kılavuz’un uygulamada belirliliği ve öngörülebilirliği artırmayı amaçladığı söylenebilir. Aynı zamanda, Kurul’un takdirine bağlı hususların ne şekilde ele alınacağına yönelik geçmiş Kurul içtihadına yapılan atıflarla örneklerin sağlanması ve cezaların hesaplama metoduna yönelik tabloların eklenmesi de uygulama bakımından hukuki belirliliği artırıyor.
Rekabet hukukunun ihlali halinde teşebbüse uygulanacak idari para cezasının belirlenmesinde bazı hususların ise Rekabet Kurumu’nun takdirine bırakıldığı görülüyor. Buna ek olarak, yeni Yönetmelik ve Kılavuz’un devam eden soruşturmalara nasıl uygulanacağı konusunda Kurul kararlarının takibi de önemini koruyor ve Kurul tarafından idari para cezalarının belirlenmesine rehberlik eden yeni ilkelerin gelecek Kurul kararlarında daha fazla açıklığa kavuşturulması bekleniyor.
[1] https://www.rekabet.gov.tr/tr/Guncel/rekabeti-sinirlayici-anlasma-uyumlu-eyle-b7a82a039aeeef1193e30050568585c9
