Hukuk devleti ilkelerinden belli başlılarından birisi idarenin her türlü eylem ve işleminin denetime tabi olmasıdır. İdarenin denetlenmesi yargı yoluyla olacağı gibi yargı dışı denetim şeklinde de yapılabilir. İdarenin yargısal denetimi; idare mahkemeleri, vergi mahkemeleri, bölge idare mahkemeleri, Danıştay ve çok sınırlı olarak adli yargı mahkemeleridir[1]. İdarenin yargısal denetimi dışındaki denetimi ise çeşitli şekillerde karşımıza çıkar. Bu denetim şekillerinden ilki hiyerarşik denetim ve idari vesayet yoluyla yapılan denetimdir. İkinci denetim şekli dilekçe hakkı olmakla birlikte üçüncü ve son yol da siyasi denetimdir. Siyasi denetim kapsamında; meclis araştırması, genel görüşme, meclis soruşturması ve yazılı soru vardır. Türkiye Büyük Millet Meclisi bu yollarla bilgi edinme ve denetleme yetkisini kullanır. Yine özel bir denetim şekli olan Devlet Denetleme Kurulu ile idarenin mali denetimini yapan Sayıştay denetimi de yargı dışı denetim olarak görülebilir.
Kamu bürokrasisinin her geçen gün büyümesi ve karmaşık bir hal almasıyla birlikte vatandaşlara etkili ve verimli bir şekilde hizmet verilememesi, idarenin eylem, işlem ve her tür davranışının yargı yoluyla çok çabuk çözülememesi ve masraflı olması gibi sorunlar gündeme gelmiştir. Mevcut denetim yollarının bu sorunlar karşısında yetersiz kalması yeni bir çözüm arayışını tetiklemiştir. Bu noktada ülkemizde yeni bir denetim yolu olarak 14.06.2012 gün ve 6328 sayılı kanunla Kamu Denetçiliği Müessesesi (Ombudsman) ihdas edilmiştir. Aşağıda kuruluşu ve görevlerine ayrıntılı olarak yer vereceğimiz Kamu Denetçiliği Kurumu, devlet kurumlarının gücünü kullanarak halkın haklarını savunduğu gibi, temel amacı bağımsız, etkili ve verimli bir biçimde çalışarak vatandaşı idare karşısında korumak üzere kurulmuştur.
Biz bu yazımızda, “Rekabet Kurumunun idare içerisindeki yeri ile Rekabet kurulu kararlarının niteliğini, Kamu Denetçiliği Kurumu ve görevlerini ve daha sonraki bölümde de Rekabet Kurulu kararları aleyhine Kamu Denetçiliği Kurumuna başvurulabilir mi?” sorusuna yanıt arayacağız. Bunların da ötesinde, böyle bir başvuru mümkün ise bunun yararları ve zararlarını ortaya koymaya çalışacağız.
Rekabet Kurumunun idare içerisindeki yeri ve kararlarının niteliğine kısa bir bakış…
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (“Rekabet Kanunu”) 20. maddesinde, Rekabet Kurumunun, kamu tüzel kişiliğine haiz idari ve mali özerkliğe sahip bir kurum olduğu belirtilmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 12. maddesinin 2. fıkrasında; merkezi yönetim bütçesinin, bu kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluştuğu hükme bağlanmıştır. Bu hükümde göstermektedir ki, Rekabet Kurumu merkezi yönetim içinde yer alan bir kamu tüzel kişisidir.
Demokratik rejimlerde, kuvvetler ayrılığı ilkesi uyarınca, yasama organı yasama işlevlerini, yargı organı yargı işlevini, idare organı ise idari işlevleri yerine getirir. İdare organı idari işlevini yerine getirirken idari işlemler tesis eder. İdari işlemler, idari fonksiyonun yerine getirilmesi için yapılan kamu hukukuna ait işlemlerdir. İdari işlemlerin ortak özellikleri, tek yanlılık, icrailik, resen icra edilebilirlik, hukuka uygunluk karinesinden yararlanma, yargısal denetim ve yazılılıktır. Rekabet Kurulu kararları bu özelliklere uyan idari işlemlerdir. İdari yaptırımlarda birer idari işlemdir. Kaldı ki, Rekabet Kanununun 55. Maddesinde İdari yaptırım kararlarına karşı yetkili idare mahkemesinde dava açılacağı hükme bağlanmıştır. Bu bölümle sonuç olarak şunu söyleyebiliriz. Rekabet Kurumu merkezi yönetim içinde yer alan bir kurum ve verdiği kararlarda birer idari işlemdir.
Kamu Denetçiliği Kurumunun yargı dışı denetim yetkisi, görevleri nelerdir?
İdarenin yargı dışı denetim yollarından birisi olarak ortaya çıkan Kamu Denetçiliği Kurumu, 14.06.2012 gün ve 6328 sayılı kanunla kurulmuş ve kanun yayımlandığı tarihte yürürlüğe girmiştir. Anılan Kanunun 5. maddesinde Kurumun görevleri geniş bir kavram olarak yazılmış, bazı işlemler tahdidi olarak görev dışında bırakılmıştır. Bu kapsamda maddenin 1. fıkrasında; ‘’Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.’’ hükmü bulunmakla birlikte aynı maddenin 2. fıkrasında da;
Ancak,
- Mülga[2]
- Yasama yetkisinin kullanılmasına ilişkin işlemler,
- Yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin kararlar,
- Türk Silahlı Kuvvetlerinin sırf askerî nitelikteki faaliyetleri,
Kurumun görev alanı dışındadır.
hükmü yer almıştır. Bu hükmün yanı sıra, aynı kanunun “Tanımlar” başlığı altında idarenin tanımı yapılırken;
“Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarını, mahallî idareleri, mahallî idarelerin bağlı idarelerini, mahallî idare birliklerini, döner sermayeli kuruluşları, kanunlarla kurulan fonları, kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşları, kamu iktisadi teşebbüslerini, sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamuya ait kuruluşlar ile bunlara bağlı ortaklıklar ve müesseseleri, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını, kamu hizmeti yürüten özel hukuk tüzel kişilerini”
ifade ettiği yazılmıştır. Kanunda, idare derken bu kapsama hangi idarelerin girdiği ayrıntılı olarak belirtilmiş, hemen hemen kamu tüzel kişi niteliğini yaşayan tüm kurum ve kuruluşların işlem ve eylemlerinin bu kanun kapsamına girdiği açıkça görülmektedir. Yasa sadece, yasama yetkisinin kullanımı ile ilgili işlemlerin, yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin kararların ve Türk Silahlı Kuvvetlerinin sırf askerî nitelikteki faaliyetleri kanun kapsamı dışında bırakmıştır. Bir başka anlatımla, yasamaya, yargıya ve sırf askeri nitelikli Türk Silahlı Kuvvetleri işlevlerine ilişkin kararların bu kanun kapsamına girmediği açıkça belirtilmiştir.
Rekabet Kurulu kararları aleyhinde Kamu Denetçiliğine yapılan başvuruların olumlu ve olumsuz yönleri
Rekabet Kurulunun idare içinde yerini belirlerken, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre merkezi yönetim içerisinde yer aldığını ve Rekabet Kanununa göre bir kamu tüzel kişisi olduğunu belirtmiştik. Öte yandan, Kamu Denetçiliği Kurumu’nun görevlerini belirlerken 5018 sayılı Kanun’un 3. maddesinde idarenin tanımının yapıldığını ayrıca ifade etmiştik. Bu madde gereğince merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri idare kapsamına girmiştir. Aynı Kanun’un 5. maddesinde ise idarenin işleyişi ile ilgili, her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarının, şikâyet üzerine belli ilkeler altında, inceleyeceği, araştıracağı ve idareye önerilerde bulunacağı hüküm altına alınmıştır. Bu doğrultuda biz Rekabet Kurulu kararlarının idari işlem olması ve yasama, yargı ve Türk Silahlı kuvvetleri faaliyetine ilişkin olmaması nedeniyle Kamu Denetçiliği’nin önüne şikâyet yoluyla götürülmesinin mümkün olduğu kanaatindeyiz.
Burada şunu da belirtmek gerekir ki Kamu Denetçiliği’ne başvurulabilmesi için öncelikle 2577 Sayılı İdari Yargılama Usul Kanununda öngörülen idari başvuru yolları ile özel kanunlarda yar alan zorunlu başvuru yollarının tüketilmesi gerekir. Bu yollar tüketilmeden şikâyet vaki olursa ilgili idareye gönderilebileceği gibi, telafisi güç ve imkânsız zararların doğması ihtimalinin varlığı halinde başvurular kabul edilebilecektir.
Yapılacak başvuruların olumlu yönlerine geldiğimizde her şeyden önce Kamu Denetçiliği Kurumu’na yapılan başvurularda harç, masraf veya ücret adı altında hiç bir bedel alınmaması öne çıkar. Bununla birlikte Kamu Başdenetçisi veya Denetçisi tarafından devlet sırrı ve ticari sır kapsam dışı tutulmakla birlikte her türlü bilgi ve belgenin verilmesi zorunludur. Verilmediği takdirde ilgili merci başvuru üzerine soruşturma açılacağı hüküm altına alınmıştır. Başvurular Kuruma, Valiliklere ve Kaymakamlıklara yapılabilir ve bu idarelere yapılan başvuru tarihi esas alınır. En önemli olumlu yönlerden biri de idari yargının aksine tanık dinlenmesidir. Yine gerekirse bilirkişi incelemesi de yapılır. Kurum başvuruyu başvuru tarihinden itibaren azami altı ay içinde sonuçlandırmak zorundadır. Kamu Denetçiliğine başvuru dava açma süresini durdurur. Başvurunun bir başka olumlu yönü Kamu denetçiliği yoluyla yeni araştırma yapılması ve bilgi toplanmasıdır.
Yapılacak başvuruların olumsuz yönü kurumun kararlarının bağlayıcılığının olmamasıdır. Bu doğrultuda ilgili kuruma öneride bulunulur. Öneride bulunulan kurum, gerekçesini göstererek neden uygulamadığını otuz gün içinde Kuruma bildirir. Bu yönüyle Kamu Denetçiliği’ne yapılan başvuru zaman kaybına neden olabilir.
İdare mahkemelerine ışık olabilir!
Son dönemdeki Rekabet Kurulu kararlarının, eski kararlarına nazaran oldukça farklı içtihatlar şeklinde ve adil yargılanma ilkeleri dikkate alınmaksızın hukuk âlemine çıktıktığı yönünde eleştiriler almaktadır. Buna paralel olarak (bazı istisnai kararlar hariç olmak üzere[3]) idare mahkemesi kararlarının da, gerekçe hakkı geri planda tutularak davacı iddialarını karşılamaktan uzak, Rekabet Kurulu kararlarının onay mercii gibi kararlar verdiği de belirtilmektedir. Bu noktada biz Kamu Denetçiliği Kurumu başvuruları sonucu yeni belge ve bilgiler ışığında verilecek, öneri içeren kararlarının, Rekabet Kurulu’nun kararları ile ilgili tereddütleri giderebileceğini düşünüyoruz. Rekabet Kurulu, Kamu Denetçiliği’nin olumlu yönde vereceği karara uymaz ise de en azından bu yöndeki karar, açılacak davada İdare mahkemesine ışık tutabilecektir. Bu güne kadar bu şekilde hiçbir Rekabet Kurulu kararı, Kamu Denetçiliği’nin önüne şikâyet yoluyla gitmese de bu yol adalet arayışı içindeki bir teşebbüs için yeni bir umut ışığı doğurabilecektir.
[1] Örn. Kişisel Verileri Koruma Kanunu Kabahatler başlıklı madde 18’de idari para cezaları düzenlenirken, Kanunda bu kararlara karşı itiraz süreci düzenlenmemekle birlikte; kanunun gerekçesinde kanunda kabahatler ile ilgili hüküm bulunmayan hallerde genel kanun niteliğinde olan 5326 sayılı Kabahatler Kanununu hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiş.5326 sayılı Kabahatler Kanununun 27. maddesi para cezalarına karşı, kararın tebliği veya tefhiminden itibaren en geç 15 gün içinde yetkili Sulh Ceza Mahkemesi’ne başvurulması gerektiğine amirdir.
[2] 2/7/2018 gün ve KHK/703/ 110. maddesi
[3] Sahibinden.com kararı Ankara 6. İdare Mahkemesinin 18.12.2019 gün ve E.2019/946, K.2019/2625 sayılı kararı. Ankara Bölge 8. İdare Mahkemesinin 20.01.2021 gün ve E.2020/699, K.2021/68 sayılı istinaf ret kararı
